人大应在为民立法中发挥主导作用

王鸿任

“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”，是习近平总书记在党十九报告中对人大工作提出的重要要求。以人民为中心，权为民所用、利为民所谋的为民立法，是发挥人大及其常委会立法主导作用的前提保证；着力扭转过于依赖部门操作、偏重维护部门利益的错误倾向，则是发挥这一主导作用的重中之重。具体说应从四个方面努力。

一是树立自信心。立法权是人大法定职权中要求高、责任重、难度大的一项职权。十二届全国人大第三次会议修改的立法法，将地方性法规的立法权下放到了“设区的市”，于是有人认为这样不如中央集中立法有利于发挥主导作用。其实，下放立法权正是发挥人大及其常委会立法主导作用的正确选择。我国幅员辽阔，各地情况差异较大，靠中央统一立法难以适应科学发展对法制建设的新要求。下放立法权有利于满足各地对科学立法的多元化需求，有利于从各地人民群众切身利益的实际情况出发，制定出针对性较强、能促发展、保善治的良法。尤其是近年来全国法制工作的长足发展和地方法律人才的迅速增长，下放立法权、发挥地方立法积极性的条件已经成熟，新获得立法权的市不仅应当格外珍惜，而且应满怀信心地用好立法权，这样才能彰显人大及其常委会的立法主导作用。

二是当好“主人翁”。人大立法涉及面很广，自然离不开相关部门的参与，但不少地方由相关部门在立法中唱主角的现象，不仅喧宾夺主，而且易入歧途。这正是党的十九大报告要求人大及其常委会发挥立法主导作用的原因所在。发挥主导作用，必须坚持人大及其常委会的立法主体地位不动摇，拿主见、定导向，防止地方立法异化为部门利益或長官意志的载体。尽管地方人大不可能配备很多专职立法人员，但一定要有专人抓、专人管，并妥善整合相关人才资源，建好立法人才队伍，把立法主动权紧握手中，不当“甩手掌柜”，更不让别人牵着鼻子走，旗帜鲜明地坚持“依法立法”原则，做到心中有责、心中有民、心中有公，努力制定经得起历史检验的法律法规，从而彰显人大及其常委会的立法主导作用。

三是坚持“民为本”。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。”人大立法就是人民通过人大行使国家权力的具体实践，这也是人大及其常委会在立法中发挥主导作用的意义所在。因此人大立法必须以民为本、问计于民、服务于民。地方立法立哪些、怎么立？需要深入实际调查研究，广泛征求人民群众包括人大代表的意见，尤其是人大代表提出的立法议案，经过科学论证制定切实可行的立法计划，并在付诸实施直至提交人大审议之前，进一步征求群众意见，力戒将“主导作用”与“闭门造车”混为一谈。尽管“公民参与”不是地方立法的全部，但它是赋予地方立法“底气”、增强主导作用“根基”不可或缺的环节和程序。

四是追求“真管用”。法律的生命在于执行，可行的关键在于管用。为此地方立法要把握好两个方面。一是实施性立法，即在国家层面立法大而全的事项范围内，按照需要选择小而精的立法事项，对上位法进行延续性细化立法，使其更具有可操作性。二是自主性立法，即从当地实际需要出发，通过立法解决因法律缺位而制约本地区改革发展稳定的突出问题。实施性立法既要严格遵循不与上位法相抵触的原则，又不能一味地重复上位法，制作毫无实际意义的“花架子”浪费立法资源；自主性立法对于暂无法律法规依据的，应严格遵守对所有公民、法人和其他组织，既不减损权利也不增加义务的立法原则，并且严格执行报请批准和备案审查制度，确保立法质量，做到宁缺勿滥、真的管用，确保人大及其常委会立法主导作用的严肃性和权威性。

（作者单位：安徽省砀山县人大常委会）endprint