“审管分离”制度改革理论探索与实践

文/崔迪 林晓琳



“审管分离”制度改革理论探索与实践

文/崔迪 林晓琳

规范权力运行，深化行政审批制度改革，是有效解决行政审批工作“门难进”“脸难看”“事难办”“话难听”等制约经济发展瓶颈问题的终极途径。因此，以行政许可审批标准化建设来降低社会成本，才能塑造良好的政府形象，实现行政审批制度的现代化。

简政放权；行政许可；审管分离

为进一步激发市场活力，转变政府职能，深化审批制度改革成为了本届政府改革的“突破口”。2014年天津市滨海新区行政审批局成立，拉开了行政审批制度改革试点的大幕。2016年5月，李克强总理在全国推进简政放权、放管结合、优化服务（简称“放管服”）改革电视电话会议中，特别提到“天津等地区把各部门的审批权集中到一起，组建了行政审批局，实行综合审批、一颗印章管到底，收到明显效果……”目前全国各地区均在“审”“管”分离领域做出了积极的探索和行动。主要将原属各职能部门的审批事项集中到一个新设立的政府组成部门，由该部门统一行使全部行政审批职能。

尽管百姓叫好声不绝，但在实践操作中，有些地方对此仍存在着争议和质疑，主要体现为以下几个方面：

一是传统思维作怪，不忍权力再分配。个别地区和部门态度暧昧，实践中采取观望的态度，缺乏工作主动意识，以各种理由、借口绝不当第一个“出头鸟”，致使行政审批权相对集中不彻底。

二是部门过于庞大，权力过于集中。集中审批后，原分散在各部门的审批权力向一个部门转化，矛盾也向一个部门聚集。与此同时，面对长久以来形成的吃、拿、卡、要等社会意识形态矛盾，审批干部廉洁从政面临着严峻考验。

三是审管难以和谐，衔接难以无缝。审管分离后，两部门都将从自身的工作角度出发考虑问题，个别干部思想消极心理状态在一段时间内将持续存在，严重影响审管工作无缝对接，将会不同程度的出现审管空白领域。

四是权责界限不清，问题依旧扯皮。审批部门依据申请材料不能独立完成全部审批程序，必须依靠原职能部门的现场踏勘结论作出行政许可决定。一旦行政许可事项出现偏差，权责不清的矛盾依然突出。

五是改革措施超前，配套法规滞后。行政审批制度改革试点从下至上，而不是从上至下，上下职能部门对接不顺畅，个别干部对行政审批的集中性、长久性、合法性并不看好。

解决上述问题，需要做到以下几个方面的工作：

一是强有力的组织推进是审批制度改革的根基。任何一项改革都需要完善的顶层设计和强有力的组织制度，要让改革的实际成果促使不同的声音逐渐消亡。只要有“杀开一条血路”的决心，中国共产党人就没有干不成的事业。组织定下的制度与事业，理解的要执行，不理解的也要不折不扣的执行，要在执行中不断加深理解。各级干部要有克服万难的毅力和决心，才能实现改革的全面胜利。

二是干部能力素质是决定审批制度改革的关键。负责审批业务的干部，是否有相关工作经验、是否有坚强的党性原则、是否有独挡一面的工作能力，与审批制度改革的成败有着密切的联系。要坚决将一批能干事、想干事、有办法、敢创新、勇于担当的干部选拔上来。他们不仅会起到使改革平稳过渡的作用，更重要的是能够有效促进“审管衔接”工作有条不紊的展开发挥巨大能量。

三是行政许可审批制式化是堵住腐败的源头措施。各级政府要抓紧建立权力清单，形成审批事项程序化、制度化、模式化。清单之外无附加条件，让申请人一目了然、一步到位。要及时清理与国家有关法规不一致的附加申请条件，彻底清除“省、自治区政府要求提供的其他材料”等模糊概念字样，消灭权力寻租空白地带，压缩弹性审批空间，一就是一、二就是二，从而彻底避免腐败。

四是“集中现场踏勘”是简政放权的重要环节。为有效防控“多龙治水”的局面，使行政审批工作权责清晰，应将分散至各部门的现场踏勘职能集中到一个部门势在必行。具体措施上，可由行政审批局成立各类“专家库”实行跨专业、多专家联合现场踏勘，专家组独立行使现场踏勘权并终身负责。此举，待审批企业只需接受一支队伍现场踏勘，而不用再迎接多个部门登门，将有效减轻企业负担，提高审批效率。

五是“互联网审批”是审批制度改革取得决定性胜利的高级阶段。“互联网审批”要建立在国民素质整体提高，诚信制约系统相对完善的基础上逐步加以实现。当前，大部分申请人都希望与官方面对面的交流得到答复，而不习惯、不适应被动等待官方的网络回复，“互联网审批”的实用性、可操作性面临严重挑战。可待传统审批模式成熟后，稳妥扎实加以推进，否则就会出现投入与实用性不符的尴尬局面。

改革的号角已经吹响，来不得半点马虎，我们要认真履行政府职能，托举审批制度改革的顶层设计，重构审批部门与监管部门利益格局，倒逼职能部门强化事中、事后监管，破除“以审代管”的固有模式，建立“审批部门搞审批、监管部门抓监管”的审管分离制度模式，在实践中逐渐摸索经验，改进工作方法，搅活行政审批“审管不分”这潭死水。以制度性改革切实促进各地营商环境的改善，使百姓能安居乐业，让企业能专心致志搞生产，抓好质量建设。行政审批机构环境好了、服务周到了、笑容渐多了、不吃拿卡要了、办事流程公开了、审批速度加快了、老百姓少跑腿了、心里有底了、不再担惊受怕了……老百姓满意了，我们的工作方向就对了。所以，老百姓的满意度，才是评价简政放权的实际成果、检验行政审批制度改革成功与否的唯一标准。除此之外，没有标准。

崔迪（1975年2月—）男，汉族，辽宁辽阳市人，现辽宁省锦州市机关干部，公务员，本科学历，处长，研究方向：行政许可审批。林晓琳（1979年10月—）女，汉族，辽宁锦州人，现辽宁省锦州市政法干部，公务员，本科学历，法官，研究方向：司法审判。