完善我国村镇银行法律监管的思考

文/包 晶，山西财经大学法学院

完善我国村镇银行法律监管的思考

文/包 晶，山西财经大学法学院

本文摘要：在“宽进入、严监管”的思想指导下，我国村镇银行近几年得到了蓬勃发展。村镇银行在为有效缓解农村金融供给不足方面，发挥了积极作用，但另一方面其也给我国农村金融监管带来新的课题。如果不尽快完善我国村镇银行法律监管的现状，村镇银行的运营效果与政策设立的初衷将会背道而驰。本文首先对村镇银行的法学基础问题进行了分析，继而分析了我国村镇银行法律监管的立法与实务现状，最终提出了完善我国村镇银行法律监管的一些建议。

村镇银行；法律属性；金融监管；完善建议

1 村镇银行的法学基础问题分析

1.1 村镇银行的概念

村镇银行，顾名思义是在农村地区设立的银行，其旨在用于满足农村地区农业、农村、农民发展对资金需求的银行业金融机构。2007年，银监会在发布的《村镇银行管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》）中首次对村镇银行做了权威地解释，其第二条明确规定：“村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会（以下简称银监会）依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。”

1.2 村镇银行的法律属性

笔者认为，要研究村镇银行监管问题，为其提出合理的建议，首要任务必须明确村镇银行的法律性质。

我国当前农村金融体系主要由政策性金融、商业性金融和合作性金融所构成。银行按照其法律属性可以分为政策性银行、商业性银行和合作性银行。村镇银行自产生以来，其法律属性问题一度引起理论界和实务界的高度关注。有学者认为，村镇银行承担了法律特殊的社会责任——为农村提供金融服务的商业银行3。笔者认为，该学者观点有一定的合理性，但是村镇银行同《中华人民共和国商业银行法》（以下简称《商业银行法》）所规定的商业银行又有所区别，村镇银行更多的属于为社会主义新农村建设服务的社区合作性金融机构。

2 我国村镇银行金融监管的实践现状分析

2.1 村镇银行监管机构之间协调不畅

根据《三大金融监管机构金融监管工作合作备忘录》，银监会与中国人民银行在明确各自职责分工的基础上，应当建立定期信息交流制度、经常联系机制和联系会议机制。但在村镇银行金融监管实践中，这二者之间的协调机制尚不健全，基本上处于分兵把守、各自为战的状态，信息难以共享，难以形成高效的监管合力。

2.2 村镇银行基层监管基础薄弱

金融监管的有效性依赖于这样一个前提，即相应监管者必须具有相对完备的信息以及实施监管措施的能力。然而，考察目前我国村镇银行的监管体系，不难发现银监会对村镇银行有效监管的基础还很薄弱。目前，对村镇银行的监管人员极度缺乏和监管人员素质低下是我们急需解决的难题。

2.3 村镇银行的行业自律体系还未设立

行业自律协会能有效地进行行业内部的协调及监管，实现行业保护作用。村镇银行行业协会是金融监管的有效补充，是整个农村金融监管体系中不可或缺的组成部分。该协会将承担参与村镇银行业的法规建设、维护市场公平竞争、推动行业健康发展，以及与监管部门沟通等职能。但是，到目前为止，我国仅有地方的村镇银行业协会，还没有全国性的专门的村镇银行业协会，因此，自我约束、自我管理的机制在我国广大村镇银行市场还没有真正建立起来，加强行业自律并与监管机构一道维护农村金融体系的稳定与安全也就难以实现。

3 完善我国村镇银行法律监管制度的建议

村镇银行在我国正处于起步阶段，村镇银行的健康发展任重而道远。我们应借鉴国外社区银行法律监管的成功经验，并结合我国基本国情，不断完善我国村镇银行监管法律制度，以保障村镇银行为“三农“服务宗旨的实现。

3.1 建立健全我国村镇银行的监管法律体系

从金融监管的实践看，村镇银行监管没有有效实现监管功能，很大程度源于法律制度的不健全。目前，我国还没有一部专门的为村镇银行的健康发展保驾护航的法律。现有的规范性文件不仅效力层次较低而且缺乏可操作性，因此，我国应当尽快制定《合作金融法》、《村镇银行法》，以保障村镇银行的快速、健康发展。

不仅如此，在立法中，我们应当进一步明确对村镇银行的监管理念。金融稳定是金融效率的基础，然而，绝对的金融稳定只会影响金融效率。金融机构在不违背国家金融方针政策的前提下，可以在有效监管所创造的金融环境里自由竞争，做到有效防范风险、合规经营和创新业务。因此，笔者认为，监管者不能把村镇银行同大的商业银行放入同样的监管框架中，我国应当针对村镇银行的特点，对其实行差别监管，重新调整对村镇银行监管理念，重新设定监管程序。

3.2 建立健全村镇银行监管和责任追究体系

村镇银行的有效监管和责任追究必须以健全、规范的监管和责任法规体系为基础。在《暂行规定》第六章“监督检查”中关于村镇银行监管和责任追究的法律制度很不健全，具体的可行性规定极少，尤其是在责任追究方面，基本没有自己的法律依据，而是依照《商业银行法》和《银行业监督管理法》追究法律责任。因此，在未来制定的法律中，我们必须根据村镇银行自身发展的特点，构建村镇银行特有的监管和责任追究体系。

3.3 加快基层监管力量的建设

针对当前村镇银行监管力量薄弱的状况，我们应当强化基层监管机构的功能和定位，对一些管辖地域广、人口多且金融较为发达的县级监管办甚至需要升格为分(支)局, 扩充编制, 加强一线监管队伍建设。除了继续对现有监管人员的教育培训外，大力引进高素质的金融专业大学生以充实监管人才队伍，尽快改变基层监管人员整体素质不高的现状。加大基层监管设施的投入, 加快现代化的监管网络建设, 提高基层实时监管和非现场监管的手段和能力。

3.4 建立全国性的村镇银行行业协会

作为新型农村金机构的一员，村镇银行应当建立全国性的行业自律组织，在银监会和央行的领导下，制定同业自律公约，规范协调同业经营行为，与监管职能部门相互合作，以形成良好的农村金融秩序。

[1] 高战胜. 论村镇银行的法律性质[J]. 河南教育学院学报（哲学社会科学版），2007年第4期第26卷

[2] 李树生. 合作金融[J]. 北京：中国经济出版社, 2012年01月第1版.

[3]《村镇银行管理暂行规定》第二十五条