关于《住房公积金管理条例》修改的几点探讨

文/葛洪新,南通市住房公积金管理中心

住房公积金制度从诞生开始，到目前相对成熟，经历几次重大变革，住房公积金制度最早起源于上海，并于1991年5月1日在全国首先建立了住房公积金制度，1991年6月7日，国务院展《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》（国发[1991]30号），决定发展住房金融业务，1994年，国务院发布了《关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发[1994]43号），确立全国县级以上城镇“全面建立住房公积金”制度， 1999年3年，国务院在总结全国各地住房公积金制度经验的基础上，制定了《住房公积金管理条例》。2002年国务院修订并颁布了新的《住房公积金管理条例》。条例修订至今已经过十余年，随着我国经济发展地不断深入和房地产市场的迅速发展，住房公积金制度已不适应时代发展的要求。对住房公积金制度的改革的呼声也越来越高。到目前为止，住建部对于《住房公积金管理条例》的修改也是几经易稿，国务院也没有正式通过并颁布。对此，笔者对这次《住房公积金管理条例》的修改，谈谈自己的几点看法。

1 对于住房公积金管理中心主体地位要明确

根据《住房公积金管理条例》第十条之规定：住房公积金管理中心是直属城市人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位。并且，住建部有住房公积金监管司，省住房和建设厅有住房公积金监管处，但是，这些机构在实际履行职责过程中，并没有对各地的公积金中心实现有效的监管，而地方政府在对公积金监管方面，一般由地级市的分管城建口子的副市长负责分管，副市长毕竟管理全市的城市管理和建设这么大的摊子，不可能把所有精力全部放在住房公积金上，心有余，而力不足。同时，根据《住房公积金管理条例》的第四条规定：住房公积金的管理实行住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的原则。虽然明确了住房公积金的管理实行住房公积金管理委员会决策，但是，管委会一年也只是开几次会，听取一下住房公积金管理中心的一些工作汇报。同时，这些委员大多数也是其他单位的工作人员，平时主要工作精力也不放在住房公积金上，召开管委会时，列席一下会议，有的对住房公积金制度也不甚了解，就更不要谈监管了。所以说，住房公积金管理中心的法律地位十分的尴尬的地位，行政上副市长管，而党建方面，各地更是五花八门，有的归财政局管，有的管房局管，等等，致使住房公积金管理中心产生多头管的局面，从而导致谁也不管、谁也都能管的地位。导致了揽权推责的现象的发生，因此，对于公积金中心监管出现的缺失也就不足为怪了，之前媒体也公开报道了公积金中心内部出现了一些问题，被称为“全国住房公积金第一案”的郴州市住房公积金管理中心原主任李树彪案，最终，人民法院以贪污罪、挪用公款罪，判处死刑，剥夺政治权利终身。银川市住房公积金管理中心原主任刘惠平，因挪用公款被判处有期徒刑五年，北京市住房公积金管理中心一分中心原主任范子林因挪用400万住房公积金炒股获刑16年。

笔者认为，这与住房公积金管理中心法律地位不明确所产生的。要对公积金中心的实现有效的监管，要在国家层面，设立统一管理机构，实行垂直管理，避免多头管理，产生没人管理的境地。如果还是按照目前管理模式，则对于公积金中心的监管将难以成效。

2 进一步明确住房公积金缴存者的范围

《住房公积金管理条例》第二条第二款规定：本条例所称住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金。在行政执法的过程中，常常何为“城镇私营企业或其他城镇企业”定性而产生分歧，对公积金中心的行政执法和维护广大职工的权益极为不利，有的管理中心甚至因此被人民法院裁定败诉，增加执法难度和不明确性，笔者，在此呼吁，借此《住房公积金管理条例》修订的契机，要进一步明确住房公积金的缴存主体。

3 对于住房公积金的执法手段需要进一步的明确、强化

在所有的行政执法的事项中，目前的《住房公积金条例》对于执法的手段的授权是最不完善的，手段也是最少的。有责任，但是，没有相应权力，导致了责任与权力极不对等，职工对住房公积金诉求也难以得到保障，有的职工甚至将管理中心以行政不作为告上法院。根据现行的《住房公积金管理条例》第三十七条之规定：单位不办理住房公积金缴存登记或者不为本单位职工办理住房公积金账户设立手续的，由住房公积金管理中心责令限期办理；逾期不办理的，处1万元以上5万元以下的罚款。第三十八条：违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。根据行政法的原则，法无授权不可为，但是，在住房公积金执法过程中，涉及到单位的在职职工人数认定的问题和职工的工资基数两大主要问题，《住房公积金管理条例》没有授予任何的执法手段，只能让单位做出说明，使得行政执法的执行力大打折扣。

所以说，在这次《住房公积金管理条例》修改，一定要赋予住房公积金管理中心更多的执法手段，例如，能够进入单位进行检查；查阅、复制有关认定单位在职工人数、工资认定文件和材料；要求被检查单位就有关问题作出说明；聘请会计师事务所对被检查单位进行审计；通过社保、财政、统计、工商、税务等部门核查单位在职职工人数和工资基数等数据。同时住房公积金管理中心要求相关部门和被监督检查的单位、个人应当予以配合，不得妨碍和阻挠依法进行的监督检查活动。只要这样，才能做到有法可依，广大的在职职工的合法权益才能得到有效的保障，公积金中心执法才有法律依据。

4 赋予对受托银行有关住房公积金方面的考核和管理

根据《住房公积金管理条例》第十条的规定，直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。县（市）不设立住房公积金管理中心。前款规定的住房公积金管理中心可以在有条件的县（市）设立分支机构。通过此项规定，住房公积金管理中心的设立受到了极大的限制，所以，大量住房公积金事务性工作（例如住房公积金的缴存、住房公积金贷款的受理等相关工作），其本身是无力开展的。要满足许多单位缴存公积金和广大住房公积金缴存者的办理住房公积金支取、贷款相关业务的需要，必须设置大量营业网点。所以，以制度设计上，现行的《住房公积金管理条例》的第十二条规定：住房公积金管理委员会应当按照中国人民银行的有关规定，指定受委托办理住房公积金金融业务的商业银行；住房公积金管理中心应当委托受委托银行办理住房公积金贷款、结算等金融业务和住房公积金账户的设立、缴存、归还等手续。虽然在实行过程中，住房公积金管理中心也依照合同对受委托银行进行考核，但是，它只对银行进行考核，不对受委托银行的公积金经办人员进行考核，同时，许多的受委托银行不把公积金业务纳入到公积金经办人员考核指标，因此，无法调动广大受委托银行的公积金经办人员公积金业务的工作积极性和主观能动性。致使住房公积金好的政策难以推行下去，出现了“好政策出不了公积金管理中心的门”的怪圈。

笔者认为，这次《住房公积金管理条例》修改，一定要让住房公积金管理中心突破合同的相对性，对受委托银行的公积金经办人的公积金业务直接考核，也就是说，住房公积金管理中心对于受委托银行和受委托银行的公积金经办人员进行双重考核。才能增强受委托银行和银行公积金经办人员的工作积极性，牢固树立他们的责任意识。同时，要通过制度安排，让住房公积金管理中心直接受理住房公积金贷款业务，原因分析如下，受委托银行要身也有住房商业贷款的业务，让他受理住房公积金贷款业务，出于本部门利益考虑，他会千方百计地让贷款申请人去申请住房商业贷款，不会让他申请住房公积金贷款业务，同时，公积金贷款利率比商业性住房贷款利率明显低了许多，住房商业性贷款根本无法与住房公积金贷款相竞争。于是呼，受委托银行经常不愿意受理住房公积金贷款业务，有的受委托银行甚至诋毁住房公积金。在下一步条例的修改中，一定要对此进行改革，让广大住房公积金缴存者更有真正的获得感。

5 授予住房公积金管理中心拓宽住房公积金融资渠道

近些年来，由于房地产异常火热，出现有些城市的住房公积金管理中心出现无钱可贷、公积金贷款放款慢的现象，根据相关住房公积金制度相关规定，购买住房，可以申请支取住房公积金，同时，也可申请住房公积金贷款，这就出现了“两头挤”的现象。随着房价不断，购房者欲贷资金的数额越高，并且购房者的数量也不断上升，虽然每年公积金缴存者、月缴存额数额也在上升，但是，年缴存额的上升幅高小于年贷款额增加额。因此，许多城市的公积金管理中心出现“贷款难”的问题。

笔者认为，为了缓解贷款难，应采取多头并举的举措。前些年，有的公积金中心采取了公转商的政策，及时、妥善解决了当时贷款额度紧张的局面，随着商业银行可贷资金的规模逐步减少，商业银行也没有更多的资金提供给公积金管理中心，采取公转商的模式，也是一种不可持续发展的模式，因为公积金管理中心完全处于贴息状态，每月商业银行按照商业贷款利率向贷款人收取本息，而公积金管理中心将贴出商业贷款利率与公积金利率的差，由住房公积金管理中心的增值收益支出，公转商贷出了越多，则亏损越多。有的城市的住房公积金管理中心直接向商业银行贷款，再用此融资的资金再以公积金贷款的形式放贷。还有的城市公积金中心采取资产证券化的方法来融资。笔者认为，这些方法虽然解决贷款资金难的问题，但是，它们都有共同弊端，那就融资成本过高，增加住房公积金中心的融资成本和不可持续发展。笔者认为，可以充分利用我国的中西地区住房公积金使用率低，东部地区不够用的现行情况，在国家层面进行统筹，把中西地区的公积金按照公积金贷款的利率贷给东部地区的城市使用，一方面可以解决，东部地区资金吃紧，中西地区公积金使用率低和贬值的风险，同时，也解决融资成本高的问题，实现住房公积金全国一盘棋的良好局面。

希望通过这次《住房公积金管理条例》的修订，为住房公积金事业的发展增添新的活力，让广大人民群众有更多获得感。

[1]国务院行政法规，《住房公积金管理条例》，1994年4月3日颁布，2002年修订.

[2]江苏省住房和城乡建设厅，：聚金惠民 圆梦安居——住房公积金制度在江苏的探索与实践，2012年10月.

[3]王捷、许起鸿，住房公积金：理论思考与实践创新（第1版），江苏大学出版社，2012年.

[4]丛诚、毛正峻，管好我的“私房钱”——住房公积金使用必读（第一版），东方出版中心，2009年.

[5]王战洪，寻找下一块石头（第1版），燕山大学出版社，2014年 .

[6]陈鼎昌等，公积金 惠万家（第1版），苏州大学出版社，2012年12月.

[7]丛诚，中国住房和公积金制度发展大纲（第1版），上海辞书出版社，2008年10月.

[8]张其光、丛诚，《论我国城镇住房发展和住房制度规划》，《中国房地产研究丛书》，2007年第四卷.

[9]Japan housing finance agency: disclosure booklet,2007.

[10]Integrated financial engineering inc,: evolution of the housing finance system-A historical survey and emerging mortgage markets, April, 2006 .

[11]Commission of the European communities :WHITE PAPER on the integration of EU Mortgage Credit Markets ,Brussels,18.12.2007.