从改革视角浅析“多规合一”

（中共开化县委党校 开化县“多规合一”领导小组办公室，浙江 衢州 324300）

从改革视角浅析“多规合一”

刘进

（中共开化县委党校 开化县“多规合一”领导小组办公室，浙江 衢州 324300）

“多规合一”工作是攻坚克难的改革方式，关系到中央的决策部署，同时，它又是规划领域的革新方法，关系到地方的空间治理。地方开展“多规合一”工作，需要认真学习领悟中央决策部署，学习借鉴适宜的改革路径，以利于将各项规划改革举措精准落地，获取长远的发展实效。

多规合一；空间规划；改革内涵

一个市县建立和完善空间规划体系，不但要努力实现“编制一本规划”“绘制一张蓝图”，还要努力实现“一本规划谋全局”“一张蓝图干到底”，实现这一目标的基本方法就是“多规合一”工作。“多规合一”是空间规划制度变革的实施路径，在于统筹城市总体规划、土地利用总体规划和环境保护规划等各类空间性规划整合为一本规划，即区域空间规划；统筹区线划分图、基础设施图、城镇建设图等系列图纸整合为一张蓝图，即区域综合用地规划图；统筹空间规划开发强度、管控原则、用地分类等制订标准整合为一套规程，即区域空间规划技术规程；统筹规划建设、国土资源、环境保护等职能部门整合为一套体制机制，即区域空间规划管理机构；统筹基础、管控、审批等业务服务功能整合为一个平台，即区域空间规划服务平台；完成上述目标任务，基本可以实现“一本规划”“一张蓝图”主体框架。

“多规合一”工作路线离不开三大步骤，第一步是规划蓝图的技术编制，第二步是规划蓝图的保障实施，第三步是规划蓝图的成效评估，其中，后面两步关注的是既能够落实又能够见效，这是需要把握的重点方向。实施“多规合一”工作起着改革引领作用，对于中央而言，目的在于找寻深化改革的突破口，将未竟的改革任务引向纵深，不断攻坚克难；对于地方而言，则意味着破解发展难题，探寻精简、高效和可持续规划的创新路径。当前而言，“多规合一”工作已成为一种发展大势，只有正确认识其决策意义、发展意义和改革意义，才能认清当前地方发展所面临的紧迫形势，才能深刻理解中央力推此项工作的改革意蕴。

一、落实中央决策部署，扩大示范效应

“多规合一”源于早前的“两规合一”或“三规合一”，多指城市总体规划、土地利用总体规划两者的协调衔接，或者国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划三者的协调衔接，上海、厦门等城市通过一系列规划改革，取得一定的实践成效，达到了初步目标，也显示出统筹各类空间性规划所具备的可行性。时至今日，为了获取更大的改革经验与改革效益，“两规”或“三规”的“合一”已经逐渐被调整为“多规”（即各类空间性规划）的“合一”（即总体性内容的统筹整合），并且形成一种改革趋势。

中央的重要党政会议数次提及“多规合一”工作。从自上而下的角度来分析，“多规合一”不是凭空产生的，而是逐步经历了一个建构化清晰化的过程，其酝酿、提出到实施是循序渐进的，党的十八大明确指出要实施“主体功能区战略”的构想。所谓主体功能区战略就是区域所属的优先开发、重点开发、限制开发、禁止开发等的基础定位，特别是生态保护的意义更加凸显，这为开展“多规合一”工作勾勒了战略框架。党的十八届三中全会提出构建“空间规划体系”的要求。这需要各类空间性规划要素的优化整合，其中，设置空间管控要求成为规划改革的重要内容；2013年中央城镇化工作会议提出了“积极推进市、县规划体制改革”和2014年中央经济工作会议提出了“加快规划体制改革”。这两次重要会议共同明确了实施“多规合一”工作的保障路径，即重视规划体制机制的改革方向。党的十八届五中全会明确指出“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进‘多规合一’”。[1]紧接着又被写入国家十三五规划纲要，一再强调“多规合一”工作的目标任务必须抓紧落实。

可以预见未来几年的地方改革中，“多规合一”工作将成为十分抢眼的攻坚任务，与此同时，顺利完成这项改革任务，地方需要正确领悟中央改革精神，不偏不倚地理解“多规合一”工作的核心要义，进一步扩大典型试点的示范效应与积极影响，将先进的成果经验传播出去，将可行的成果经验吸收过来，营造推行“多规合一”改革的良好氛围。当然，也要不断丰富和创新“多规合一”工作方式，在尊重本地发展实际的基础上，配套得力的改革措施，努力实现好、实施好“一本规划”和“一张蓝图”，最终服务于造福于地方发展。

二、解决空间规划难题，重构规划体系

开展“多规合一”工作的意义着眼于良性发展。从地方治理的角度分析，“多规合一”是中央和地方两者积极互动的结果，如果没有现有内在规划难题的困扰，地方开展“多规合一”工作的命题不会提出，同样，如果没有高层对空间规划体系建设的重视，也难以保证“多规合一”工作的有序推进，两者的目的都是为了降低发展成本，提高发展效益。

各类空间性规划无法得以有效统筹，导致地方经济发展备受压力。由于基础数据、技术标准、规划期限和规划内容等的矛盾冲突直接造成了“多规不合”[2]，这些给地方的空间治理带来众多难题，主要表现为三个方面，难题一：导致社会资源浪费。有的规划无序经常造成用地折腾，譬如一些违章建筑侵占农田，容易踩踏既定红线；有的规划打架造成编制成本浪费，譬如对同一区域的不同规划，造成规划管控失效；有的土地资源无序配置蚕食到绿色生态空间，尤其有些欠妥的落地项目直接影响到未来的城市科学布局。差异图斑处置起来耗资巨大，选址失误所付出的代价，最终还是自己买单。难题二：导致项目落地难。产业项目是地方发展的动力源泉，由于各类规划内容自相矛盾冲突，某些惠民利民的重点项目难以及时落地，这也往往意味着发展机会的减少或丧失。令人警醒的是，存在这样一个问题，如果采用调整规划的粗暴方式促使项目落地，又无疑冲淡了法律法规的权威性与严肃性，属于一种削足适履的做法。难题三：导致行政审批低效。在日常的行政事务中，“多规”林立与体系庞杂使得行政审批程序异常冗繁，有些办事程序甚至互为前置条件，屡现推诿扯皮的现象。同时，行政审批的信息化和共享化水平也是规划体系的软肋，无法做到删繁就简，服务信息平台难以实现联通共享。

规划失误就是发展失误。当这些难题影响到经济社会的可持续发展时，其政治意义也尤为凸显，上下都意识到现有规划体系的弊端，认识到构建空间规划体系的紧迫性，目前，构建空间规划体系的专业技术路径虽然不尽相同，但是殊途同归，其中实现一本规划、一张蓝图、一个平台、一套技术规程和一套体制机制等就是可供参考的稳妥范本，当然，这是需要实践反复校验证明的，但是归纳起来，空间规划体系的总体标准仍离不开以下几点内容，即解决技术难题，形成可行路径；明确空间布局，突显生态保护；精简规划编制，缩减行政开支；优化审批流程，提升工作效率；突破机构改革，促进职能转变。

三、改革行政体制机制，优化政府职能

规划蓝图的生命在于付诸实施，而规划体制机制变革是重要保障。实施“多规合一”工作，规划体制机制改革是题中应有之义，在于整合各类空间性规划的编制部门与编制职能，使得冲突的“各自为政”局面转化为协调的“各司其职”局面。但是，这并非单纯为了促成规划机构职能的改革问题，而是更加往前迈进一步，点透行政体制改革这层“窗户纸”，触及到更为深层次的改革难题。

作为改革任务，“多规合一”工作被赋予厚望。当前，行政体制机制改革已成为强化政府威信、供给优良服务、获取民意支持的一剂良方，恰好“多规合一”规划改革就提供了这一契机，它可以尝试探索出一条实现行政组织管理精简高效的路径，不断积累宝贵的改革经验，符合经济社会和普通民众的长远利益。“多规合一”工作有助于推动行政机构改革与政府职能转变，主要体现在两方面，一方面，实现规划部门与规划职能的整合。通过“多规合一”工作，将国土、环保、规划等部门的内部规划机构进行优化重组，形成全新的规划体制，将审批事项、审批程序等办事环节进行精致化、简易化，形成全新的规划机制，这需要整个规划体系的通盘考虑、逐个击破，进而最终实现规划、管制、考核于一体的宏观空间治理体系。另一方面，激活其他行政部门的机构改革与职能转变。鉴于规划部门联系面广，实施改革定然会牵一发而动全身，引起国土、环保、交通、林业等其他组织系统的变动，如果规划改革能够起到良好的示范作用，反而可以起到一种带动、联动和互动的效果，最终促成行政机构改革、政府职能转变的良性发展。

“多规合一”工作不是单一规划系统的“维护整改”，而是借力整体行政系统的“创新升级”，即从规划领域的大部制改革扩展到环保、文教、财经等诸多领域的大部制改革，用以改变政府机构冗繁、职能重叠的状况，甚至借此找到全面改革的发力点，积极稳妥地推进政治体制改革。在“多规合一”工作实施过程中，不可疏忽的是，必须正确权衡地方利益需求，如果过急过快地变革往往威胁或损害地方利益，影响到地方改革的积极性，这势必需要宽容于让惠于改革工作，最大限度激发地方的自我革新勇气，正如政策“大棒”挥舞时，也需要可口的“胡萝卜”。就目前而言，机构改革与职能转变也绝非一朝一夕的事情，也会面临许多不可预知的困难和挑战，而借助“多规合一”推动改革，最终仍要限制在风险承受范围之内，依照可行方案逐步实施，既要做到勇于探索、精密周到，又要落实到位、干出实效，这样才会避免让有益的经验成果沦为“墙上挂挂、桌上摆摆、嘴上念念”的表面景致。

总之，精准认清和落实“多规合一”工作，需要把中央的宏观视角和地方的长远利益结合起来，时时把握动态，处处注重细节，既不能忽视决策部署而错走弯路，也不能忽视实践经验而误入歧区，这也是从改革视角分析“多规合一”工作的主旨所在。

[1]党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》[Z]．2015(10)．

[2]国家发展改革委等四部委印发的《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》[Z]．2014．(8)．

（责任编辑：林志红）