高校预算绩效管理的实践和政策基础研究

郭秀国，杨仲杰，张 莉，吉 宁

财经论坛

高校预算绩效管理的实践和政策基础研究

郭秀国，杨仲杰，张 莉，吉 宁

自2015年新预算法实施后，公共财政预算收支有了绩效管理要求，高校作为公共财政资助的一个重要方面，尽管具有自身的特殊性，从实践上和社会需要上，都有进行绩效评价的基础，进行绩效评价是必要的。高效绩效管理的关键是绩效评价，需要在评价层次、评价主体、评价指标、评价方法和评价手段等方面的研究和应用做深入研究。

高校；预算；绩效；基础

2014年修订通过于2015年1月1日起施行的新预算法，首次以法律形式明确了我国公共财政预算收支中的绩效管理要求，地方政府和部门也有相应反应，比如江苏省政府和财政厅先后发布文件，提出要“探索建立绩效拨款制度，实行财政拨款与高校绩效评价挂钩”，这意味着政府将探索绩效拨款的方式和方法纳入了工作日程。高校具有特殊性，实行预算绩效管理有必要吗？可行性如何？本文打算就这些问题从实践和政策两个方面，对高校绩效管理的基础进行分析，并对未来发展提出意见。

一、高校预算绩效管理的含义

“绩效”最早在企业中使用，还没有一个确定的大家公认的定义，可从不同角度和不同研究目的进行界定。因为是预算管理，需要采用政策定义。2015年5月财政部发布《中央部门预算绩效目标管理办法》（财预〔2015〕88号），规定绩效目标是“财政预算资金计划在一定期限内达到的产出和效果”。明显，官方在此处使用了绩效的产出和效果定义。即预算绩效是一个单位或项目政府财政资金投入所获得的产出和效果。高校预算绩效就是政府财政资金投入高等学校所获得的教育产出和效果。高校预算绩效可以按照预算资金的管理方式分为项目预算绩效和单位预算绩效两类。预算绩效管理是对“预算”以“绩效”的方式开展的管理,其中“预算”是对象（即财政资金）,“绩效”既是内容,也是方式,“管理”则是手段（李海涛，2014）。预算绩效管理完全可以使用“预算的绩效管理”说法。预算绩效管理的目标是改进预算支出管理、优化财政资源配置，提高公共产品和服务的质量。

学界认为预算绩效应符合“4E”原则，即“经济性”(Economy)、“效率性”(Efficiency)、“效益性”(Effectiveness)和“公平性”(Equity)原则。“经济性”关心资源节约问题,强调少花钱；“效率性”关心投入和产出的比例关系,追求产出投入比的最大化，强调少花钱或多办事；“效益性”关心产出与目标(结果)的关系,即预算支出结果在多大程度上达到社会、经济、政治等方面的预期目标,追求效益的最优化，强调钱是否花在刀刃上了；“公平性”关心目标与社会公平的关系,即社会公众(尤其是弱势群体)能否得到公平待遇和享受公共服务,注重社会性和公众满意度,强调花钱是否公平。这四个方面要相互融合。预算绩效管理是包括预算投入、过程、产出及最终效果的全过程管理。

另外还有一个容易混淆的概念，即绩效预算。绩效预算是一种以目标为导向的预算,它是以政府公共部门目标实现程度为依据,进行预算编制、控制以及评价的一种预算管理模式（财政部预算司2007年）。绩效预算是通过确定政府职能和政府中长期战略规划和年度绩效目标,根据完成绩效目标工作量和绩效评价信息的反馈以最高效地分配预算资源,并改善组织预算管理的以结果为导向的预算管理模式（董振海，2007）。总体上，绩效预算是一种将资源分配与目标实现程度相联系的具有计划、预算控制和评价功能的区别于传统预算的预算管理模式。

可以说，预算绩效管理是一种管理方式，既可以用于传统预算，也可以用于绩效预算，而绩效预算作为一种预算体系，是必须要进行绩效管理的。研究预算绩效管理的理论和应用问题，可以提高非绩效预算的管理水平，还可以为绩效预算的未来推行提供基础。

二、高校预算绩效管理的实践和政策基础

高校预算绩效管理的理论基础是学者们重点关注的内容，理论是指人们对自然、社会现象，按照已知的知识或者认知，经由一般化与演绎推理等方法，进行合乎逻辑的推论性总结，理论源于实践，可以在一定程度上指导现实实践，预测未来，因此有必要研究理论。根据现有研究成果，学界对高校绩效管理的理论可以分为一般理论和专门理论两个方面。一般理论主要包括新公共管理理论、委托代理理论、公共产品理论（财政部预算司，2013，李海南，2014）、财政支出增长理论、官僚预算最大化模型、博奔论、“变化”理论、“花钱矩阵”理论、财政效率论（王海涛，2014）等。适用于高校财政投入及其绩效评价的相关专用理论可以划分为高等学校财政投入理论、高等学校绩效管理理论以及高等学校财政投入绩效评价经济学分析等三类,具体主要包括公共财政理论、教育财务理论、财政拨款理论、绩效管理理论、公平与效率分析、受托经济责任分析以及知识经济分析等(胡帆，2013)。还有其他列举的方式等等（高喜珍，2009）。但是，对于现实的绩效评价来讲，实践和政策基础更具有实际意义。

绩效管理在我国长期的封建社会的政府治理中一直存在，从西周到秦汉时期的“上计制度”，明朝张居正时期的“考成法”等都是朴素的绩效管理实践。2000年左右,以湖北省恩施市等为代表的部分地方就开始了绩效评价试点探索，以2003年党的十六届三中全会为标志,具有完整意义的、以绩效为导向的预算绩效管理开始在我国逐步建立起来，可以大概分为三个阶段，以绩效评价为主要内容的试点阶段 (2003-2010年)、全过程预算绩效管理的确立阶段(2011-2012年)和预算绩效管理的全面推进阶段(2012至今)（李海南，2014）。

现代预算绩效管理起源于西方。1906年，美国纽约市政府成立市政研究局着手研究提高政府行政效率的基本方法并开展政府活动行为绩效评价,这可以认为是较早的政府绩效管理实践。

2009年12月9日，中国教育报发表中央教育科学研究所完成的绩效评估报告《影响高校绩效的主因是资源有效利用》，该报告选取了人力、财力、物力三方面投入的12项指标，以及高校在人才培养、科学研究与社会服务三方面的13项指标，运用主成分法和“产出/投入”模型计算了教育部直属72所高校各年度的投入以及产出整体绩效得分,结果发现高校的投入和产出的差异性。

为了提高财政资金使用效率和减少浪费而提出的一个问题，以2003年党的十六届三中全会为标志,具有完整意义的、以绩效为导向的预算绩效管理开始在我国逐步建立起来。目前全球有100多个国家在进行政府绩效管理，高校是我国计划经济的最后一块阵地，在1992年党的十四大正式提出建立社会主义市场经济体制至今20年过去了，但是高校经费管理体制并没有根本性的改变，高校也没有把投入与产出分析作为必需工作。2003年中央提出建立预算绩效评价体系，2006年财政部明确要求各地“探索建立预算绩效评价体系，要把绩效管理理念与方法引入财政支出管理，逐步建立与公共财政相适应、以提高政府管理效能和财政资金使用效益为核心的绩效评价体系”。2012年，财政部确定并印发了预算绩效管理工作规划的“十二五”规划,明确提出到“十二五”末要实现“绩效目标逐步覆盖,评价范围明显扩大,重点评价全面开展,结果应用实质突破,支撑体系基本建立”的总体目标。2014年8月31日修订通过，于2015年1月1日起施行的新预算法，首次以法律形式明确了我国公共财政预算收支中的绩效管理要求，六次提到“绩效”一词，总则的基本要求之一就是“讲求绩效”。

三、高校预算管理展望

绩效管理的理念是“讲绩效、重绩效、用绩效”、“用钱必问效、无效必问责”，高校预算绩效要真正取得实效，需要在以下几个方面取得突破。

首先，需要在评价层次、评价机制、评价指标和评价方法研究等方面，再进行深入研究，能够取得更有针对性和各利益相关方都接受的评价体系。

其次，绩效管理的核心是绩效评价，只有评价标准、评价过程和评价结果公开、透明，绩效评价本身是一种对使用公共资金的监督，“阳光是最好的防腐剂”，只有评价自身真正做到公开、透明，这其中包括绩效评价体系的应用检验与反馈完善，绩效管理才能发挥作用。

再次，评价手段要现代化和简便化，将网络和软件开发技术融入高校预算绩效评价体系，通过构建计算模型，在实际操作时只需通过输入评价指标的实际值即可输出具体评价结果，适应透明需要，通过网络化手段进行一定范围的公开。

最后，需要解决绩效管理的动力问题。

总之，高校绩效管理是必要的，还需要在理论研究和实践方面做大量工作。

[1]张晓岚，吴勋.国外高校预算绩效评价研究的背景、现状与启示[J].西安交通大学学报（社科版），2007，（01）.

[2]李佳.我国高等教育财政投入的绩效评价体制研究[M].中国财政经济出版社，2011.

[3]陆萍，吴婧，张甫香.高校预算绩效评价的方法探析[J].财会通讯，2010，（36）.

[4]应望江，李泉英.高校绩效评价指标体系设计及应用研究,—以教育部直属高校为例[J].国家行政学院学报，2010，（02）.

[5]陆媛.高校预算绩效评价的理论研究及绩效指标体系设计[J].技术经济与管理研究，2006，（01）.

[6]陈惠花.事业单位预算绩效管理现状及对策探析 [J].商业会计，2015，（07）.

[7]马国贤.预算绩效评价与绩效管理研究[J].财政监督，2011，（01）.

[8]牛贵霞，姚立根，李恩.高等教育投资效益评价方法研究[J].技术经济与管理研究，2000，（02）.

[9]李海南.我国预算绩效管理问题研究[D].东北财经大学，2014.

[10]高喜珍.公共项目绩效评价体系及绩效实现机制研究[D].天津大学，2009.

[11]王海涛.我国预算绩效管理改革研究[D].财政部财政科学研究所，2014.

[12]胡帆.高等学校财政投入绩效评价研究[D].武汉理工大学，2013.

[13]张绍光.预算绩效目标编制问题探析[J].中国财政，2013，（13）.

[14]张帆，张友平.预算绩效管理在我国的实践与探索[J].财政研究，2013，（12）.

[15]范柏乃.政府绩效管理[M].上海：复旦大学出版社，2012.

[16]蔡军.财政绩效管理研究[M].长春：吉林大学出版社，2005.

F275

B

1008-4428（2017）09-87-02

本文是江苏高校哲学社会科学研究项目《高校预算绩效管理与评价体系研究》（编号2015SJA015）阶段成果。

郭秀国，江苏淮安人，男，扬州工业职业技术学院，高级会计师，研究方向：高校财务管理；

杨仲杰，甘肃陇西人，扬州工业职业技术学院，副教授，研究方向：从事财经与职业教育研究；

张莉，安徽人，女，大专，扬州工业职业技术学院，会计师，研究方向，高校财务管理；

吉宁，江苏宝应人，女，硕士，扬州工业职业技术学院，助讲，研究方向：绩效评价。