浅议县支行大型修缮项目管理存在的风险及对策

某地市人民银行系统，从2015年开始，根据总行的要求，制订了5年县支行大型修缮项目规划，计划用5年的时间，集中财力把辖内全部县支行以恢复使用功能确保安全为目的，开展大型修缮。目前已完成了1个县支行，正在施工2个县支行，2017年申报了三个县支行。从当前实际情况来看，我们认为县支行大型修缮是一项非常规性的工作，修了这一次后，原则上10年之内不会再考虑县支行大型修缮项目，涉及投资规模和工程设计控制、招投标管理控制、合同控制、工程质量控制、档案管控、绩效评价等多项工作，存在诸多风险，要做好上述多项控制管理工作，无论是对地市中心支行还是县支行的工作人员均带来了较大的挑战。本文结合周口辖区县支行维修工作实际，从控制管理、风险防控、绩效评价的角度出发，分析当前县支行大型修缮项目管理中存在问题和潜在风险，对改进基层央行大型修缮项目管理提出相关建议。

一、当前维修工程管理中存在问题和潜在风险

(一)工程设计和投资规模控制方面。一是由于理解上的偏差，县支行在研究施工内容和工程设计时，追求大而全，投资规模偏大。误以为县支行大型修缮由原来的修修补补变为全面装修，维修内容上追求全面，装饰材料上追求中高档材料，维修内容和工程设计与实际需求相脱节。二是在大型修缮中，有可能房屋主体或承重结构等会做出相应变动，因此组织一次成功的工程设计和工程概算，对工程质量和安全、投资效益也至关重要，但县域经济环境发展较为落后，工程设计咨询单位能力有限，设计管理不够完善，有可能造成后期施工中存在变更，影响到项目总体完工进度，也有可能给工程质量留下风险隐患。工程概算时，由于工程造价咨询公司的原因，报价偏高，这就直接导致了投资规模偏大，给下一步的招投标控制价带来了直接的影响。

(二)招投标管理控制方面。由于投资规模偏大，我们要求县支行全部委托第三方招投标代理公司完整招投标工作。投标主体的资质、财务状况、企业信誉、项目负责人和业绩等，是其能否充分履行施工义务的必备条件。但县支行在前期制定可行性报告和招投标过程中，由委托招标代理机构进行招标，没有参与对投标主体的资质审查，有可能存在资质不够的企业出现，甚至邀请个别存在不良记录的投标单位参加竞标，存在一定风险隐患，若不符合条件的投标主体中标，工程质量和效益得不到保障；即使未中标，由于参加了投标活动，也在无形当中排斥了其他潜在投标人。目前存在着招投标代理公司与投标方恶意串通损害委托人利益，投标人数过少仅满足最低限制，招投标的资金节约率不高，中标单位业绩不突出等问题。

(三)合同管理有所欠缺，不利于维护基层行的自身权益。由于人民银行系统缺乏基建专业法律人才，在合同审核过程中很容易出现内容不全、条款执行不严格等问题，可能引发当事人双方今后的利益纠纷，存在导致基层行的权益遭受不必要损失的风险。如个别合同未对工程质量、隐蔽工程施工、保修范围和期限、技术资料交付时间等内容未作出约定，工程款结算方式不明确等。这些瑕疵导致合同当事人权利与义务不明确，最终可能影响合同的有效履行。

同时合同的个别条款执行不力，施工合同要求承包人应根据工程进度定期提交供应材料设备的详细清单，但事实上该项条款并未严格执行，不利于控制整体工程质量。

(四)工程质量控制方面。工程质量特别是隐蔽工程质量对于维修工程来说至关重要，直接反映了维修的效果。但是由于诸多原因，存在着县支行自身现场监督不到位，工程监理公司履职不尽责，对工程材料监督不严，施工质量监督不力工程施工质量偏低，有的仅达到合格。一定程度上影响了资金使用效益，容易引起职工的误解。

(五)工程档案资料方面。档案资料的收集未与工程同步进行。工程档案资料是工程建设、质量检查、交付使用管理和维修的重要依据，建设单位应从项目准备阶段起做好文件材料的积累、整理、归档和保管工作。但是由于种种原因，未按照基建档案管理办法的规定，收集整理档案，存在着维修资料工程档案资料不齐全、个别合同的附件材料不完整的现象。

(六)绩效评价和审计方面。为了确保工程质量和资金使用效益，必要的内外部审计和绩效评价是不可或缺的，由于绩效评价工作在人民银行刚刚起步，目前仅对部分项目资金开展了绩效评价如货币发行费、固定资产购置非等，还没有对基建项目开展绩效评价。内部审计工作需要根据内审部门的工作安排方能进行，据了解，内审部门计划2017年对2015年的大型修缮项目开展专项内部审计，已经远远滞后。仅完成了有第三方开展的工程决算审计。这与履职问责，支出问效工作的要求有一定的差距。绩效评价和审计成果的运用不当也对后续县支行的维修带来了不良的影响。

二、产生问题和风险的原因分析

(一)基层央行基建管理制度与当前形势要求存在一定差距。主要是维修工程管理的制度不够系统和完整，目前虽然制定有《中国人民银行基本建设项目监督管理办法》《中国人民银行基本建设项目检查辅导办法》《关于加强县支行建设项目管理指导意见》《大型修缮管理办法》《大型修缮预算管理办法》等法规制度主要针对基本建设工程项目，仅有两个规定是针对大型修缮项目的特别规定。当然省会中心支行和地市中心支行也相应制定了实施细则，但只是侧重于维修项目的程序性规定，而对于专项的工程招投标、质量控制、合同管理、工程项目档案管理散见于国家层面的专业法规，没有形成具有央行特色的系统的管理办法，不利于基层行加强大型修缮项目的的监督管理。

(二)具有专业背景或从业经历的员工的缺乏，导致了工程设计和概算失控、工程监理重视不够、质量控制流于形式等诸多问题。大型修缮工程不是一项常规性工作，对于县支行人员来说，绝大多数是第一次接触，某种程度上来说，有可能在县支行工作到退休才遇到一次。而大型修缮管理涉及多方面的专业技能，从施工内容确定、工程设计、工程概算、立项审批到招投标、合同签订、施工监督、工程决算审计、绩效评价等诸多领域，涉及工程设计、招投标管理、采购管理、工程管理、合同管理、财务管理、档案管理等方面一系列法规、制度、办法和规定。在实际操作中，县支行就没有这样的人才，有的也只是对部分领域的一知半解，若没有全面掌握相关规定，工程管理和操作极有可能出现失误。

(三)对监理人员的过分依赖导致了工程质量特别是隐蔽工程质量控制不到位的现象。由于县支行人数的限制，加上素质的制约，县支行很难在本单位职工中找出一位现场监督人员，即使勉强找到一位也是是在其位不谋其政，过分依赖聘请的外部工程监理人员。当然大多数工程监理人员能够尽职尽责，但是施工队伍更愿意拉拢监理人员，以共同达到规避监理，降低监理标准，套取县支行维修资金的目的

具体的工程项目有领导小组齐抓共管，加上缺少必要的奖惩机制，县支行现场监督人员很容易产生依赖和倦怠的心理，误认为出了问题由一把手顶着，工作主动性和积极性不够。这也是导致工程质量控制不到位的一个主要因素。

(四) 上下级、部门间的工作协调配合度有待于进一步增强。对工程项目的管辖、指导和监督涉及上级行的会计财务、法律等多个部门，若部门之间未能密切配合，相关各方的职责未及时理清，极易造成工作中的缺位和错位。如工作程序设计上不规范，导致工程设计、工程概算、招标公告、合同等个别文书制作上有缺陷，而这些缺陷大多产生在第一步程序，也就是编制人员和经办人员的工作。如合同条款中的瑕疵，一定程度上取决于法律事务人员是否有效审核；而他的有效审核又取决于其自身的建筑业法律法规的的熟练程度，而这些风险，完全可以通过在起草时由第三方专业人员起草来加以规避。其他控制环节的风险大多是由配合程度不够造成的，如基建领导小组成员工作上的配合程度不高就容易在档案管理上出现这样那样的问题。

(五) 绩效评价和审计。目前，绩效评价工作在人民银行开展的较晚，工作尚不成熟，绩效评价体系尚不完备，尚未对全部项目类支出开展绩效评价，加上主动开展绩效评价的意识不够，这是大型修缮项目绩效评价工作没有开展的主要原因。内审工作大多受其工作安排的影响，目前可以说没有明确要求大型修缮项目结束后必须接受内部审计的硬性规定，审计工作要从属于内审部门的年度工作安排 这些都影响了大型修缮项目的及时性和全覆盖性。

三、防范风险的对策和建议

(一) 完善制度、堵塞制度漏洞，做到有规可依。建议上级行及时出台并完善基建或大型修缮项目的操作规程，包括立项、审批、招投标、工程施工、验收、决算审计、档案整理等各个环节，促进基层行相关工作的规范化，有效防范风险。在规程设计时，建议重视向社会购买服务，积极引入第三方公司，如工程设计时，委托工程设计咨询公司。工程概算出来后，评审阶段委托工程造价咨询公司再次进行预算审计，以检验工程概算的合规性和真实性。招投标阶段建议由当地政府采购中心或人民银行省会中支或总行集采中心负责大型修缮工程类项目的招投标，确保招投标环节的风险降到最低。合同签订阶段建议委托第三方如擅长建筑施工的律师事务所负责基建施工合同的签订，确保合同内容的全面性，有效保护县支行的利益。工程施工阶段，既要明确要求委托第三方工程监理公司，又不能放松县支行自身对工程的监督。档案的整理如果确实由于人员限制，无法完成，建议委托第三方公司完成有关档案的整理。

人民银行各级机构也要结合自身实际细化规章制度，明确基建领导小组及各个部门的职责，如廉政制度、基建办公室管理制度、大型修缮工程质量监督管理职责、大型修缮岗位责任制度等。扎紧篱笆墙，切实防范制度风险。

(二)加强学习和培训，试行业准入制度。一是建议上级行采取多种方式比如利用人民银行远程培训系统加强强对国家建筑法 、招投标法、政府采购法、合同法和上级行基建方面法律法规知识的培训，增强基层基建管理人员的风险意识、法律意识。

二是建议加强对基建管理人员的基建业务培训，包括建筑装修标准、工程管理、招评标的程序和商业谈判的基本技巧及策略等知识，提高基建管理人员的业务技能。可利用案例教学的方式，让已经完成大型修缮项目的支行现身说法，以自身的经验教训提醒即将开展大型修缮工作的县支行。

三是建议对基建管理人员开展必要的岗前培训，推行持证上岗制度，确保有关人员具备必要的专业水准。

(三)转变和更新观念，增强风险意识和责任意识。县支行要切实负起责任，要用就像装修自己家庭的责任心来做好县支行的大型修缮，要注意细小的问题可能蕴藏大风险，要提高对工作中存在问题的根本性认识，增强风险意识和责任意识。这不仅是基层央行履职的需要，也是维护人民银行合法权益的需要。要严格按照政策法规和规章制度的要求，加强基建工程管理，规范采购工作，控制好工程进度、成本和质量，根据工程实际进展情况和需求及时调整施工内容，不应该完全寄托内外部审计和绩效评价来确定钱花的值不值，切实防范各类风险。

(四)有效沟通，争取上级行的指导和支持。基层人民银行在开展工程管理时，由于缺乏足够的经验，工作中可能遇到较多的困难。因此要积极与上级部门沟通，改进沟通方式和效果，尽可能地争取上级行的支持和帮助。地市中支业务部门也要充分发挥指导、监督和管理的职能，加强协调配合形成合力及时纠正维修工程中存在的不足，促进各项工作整体推进、顺利开展。

(五)注重积累，做好维修工程档案管理。维修工程档案是基本建设工作的历史记录，是基本建设工作和房屋日常维护管理的重要依据。要高度重视基建档案工作，做好日常往来文件的整理、汇总和归档工作，确保资料的收集整理与项目建设进程同步，确保档案资料的齐全与完整。如有必要，可以委托第三方公司做这项工作，这样就可以确保档案的整理质量，有效发挥对质量控制、投资规模控制等方面的作用。

(六)制定委托合同规避法律风险。建议上级行及时出台委托合同范本，用以工程设计、概算、预决算审计、招投标、工程监理人员的聘请、编写施工合同、工程档案整理环节的购买第三方服务，从严从细制定游戏规则，要充分利用法律来保护县支行的权益，没有完善的、准确的、合规的合同条款，很容易引起委托过程中的纠纷。

(七)要利用本单位的现场监督人员来加强对工程施工、工程监理的再管理。本单位现场监督人员要切实履行职责，至少要对监理人员的履职情况了然于胸，要充分利用监理人员专业知识的全面性，来加强对工程质量的控制。必要时可以选派职工代表轮流但人监督人员，已达到降低道德风险，提高监督质量的目的。

(八)建立大型修缮项目绩效评价体系，及时对完工的大型修缮项目开展内部审计。县支行大型修缮项目绩效评价体系要突出项目的经济、效率、效果，采用定量定性相结合的方法，包括项目管理评价和项目效果评价两部分，覆盖项目的决策、前期准备、项目实施、竣工验收、项目完成、廉政、效果各个方面。评价内容、评价项目、内容及指标的选择和确定要体现《中国人民银行基本建设项目管理办法》的要求和项目管理过程及整体化的属性。

设计评价体系时，一方面从项目决策、项目管理等方面确定了立项报批合规性、决策民主化、工程造价、等关键评价因素、涉及对应的绩效评价指标，评价指标的标准即采用国家标准、行业标准还应当选取建设先进标准、当地行业主管部门颁发的当地行业标准等，既要符合国家要求，又接地气，具有加强的可操作性和客观性。

建议上级行尽快明确所有大型修缮项目，在开展工程决算外部审计的同时，必须开展内部审计，确保项目的合规性。

(九)建立大型修缮奖惩机制。各种惩戒和责任追究措施已经较为全面了，但是对于奖励措施仍是空白，建议充分利用内外部审计结果和绩效评价成果，在此基础上开展奖惩工作，对于工程施工质量高、资金节约显著、职工满意度高的项目，对于有关人员在职称评定、职务晋升、绩效奖励等方面予以倾斜，实现奖优罚劣，提高县支行积极性、主动性和敬业精神，激发县支行的主人翁意识。

(十)目前人民银行县支行缺乏基建专业人才和负责基建日常管理的特岗人员，建议人民银行在新行员招聘时，有意识的至少为每个地市中心支行招聘一名基建专业的新行员，来满足当前的需求。

(中国人民银行周口市中心支行，河北 周口 466000)

[1] 陈晔.对人民银行基本建设项目管理的思考.经济研究导刊.2010.11.

[2] 武汉分行内审处课题组.人民银行基本建设项目绩效审计实证研究.武汉金融.2012.02.