对人民银行预算绩效管理实践的思考

随着财政体制改革的深入推进，绩效管理成为预算管理科学化的主要内容。党的十八大提出“提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”的新精神，更是为预算绩效管理工作指明了方向。2014年新修订的《中华人民共和国预算法》着重强调了绩效管理，明确各级预算应当遵循讲求绩效的原则。近年来，人民银行认真贯彻落实党中央、国务院有关精神，稳步推进预算绩效管理工作，取得了积极进展。本文通过对人民银行预算绩效管理工作实践的分析，结合人民银行自身特点，提出推进人民银行预算绩效管理工作的相关建议。

一、预算绩效管理的内涵

预算绩效是由于预算实施所产生的效益、效率和效果，反映因预算安排和执行所达到的产出和结果。预算绩效管理是一种以职能和履职规划为中心、成本效益原则为评判标准的预算管理方法。它贯穿于预算管理的全过程，是将绩效理念融入在预算规划、执行、监督、考核中，强调预算资金的支出责任和效率，实现绩效管理与预算管理的有机结合。

二、人民银行推进预算绩效管理的必要性

内外部的要求促使人民银行加强预算绩效管理。

1.从外部形势来看，推进国家治理体系和治理能力现代化、推进预算绩效改革成为财政改革的重要方向，财政预算监管工作已逐步实现从检查业务向预算管理的转变，以事后检查为主向事前事中监管转变。审计署全面推进绩效审计，更关注预算资金使用是否有效率，是否达到预期目标。预算公开的要求也促使人民银行强化预算绩效管理。

2.从内部动力来看，优化财务资源配置、协调业务活动有序开展、为中央银行履行职责提供决策服务已成为会计财务部门的转型定位。加强人民银行预算绩效管理，是实现央行治理能力现代化的必然要求，探索建立绩效考核评价并加强运用，积极引导业务活动向集约、高效转变，是实现预算管理科学化、标准化、精细化的重要内容，是预算转型的重要抓手，是实现从服务保障向发挥预算引领促进转变的重要举措，有利于人民银行在履行职责的同时科学配置、合理利用财务资源，降低行政成本，提高资金使用效益。

三、人民银行预算绩效管理实践的现状和存在的问题

1.缺乏与预算绩效管理相配套的制度办法。人民银行目前开展预算绩效管理工作，主要依据财政部的相关办法。但作为中央银行，人民银行的性质、职能和业务的特殊性决定了中央银行预算绩效管理不同于政府财政预算绩效管理，需要结合人民银行的职能定位、机构和业务特点，制定适合人民银行工作实际的预算绩效管理相关制度和配套办法。

2.预算绩效管理工作机制运转不畅。在现行的预算管理机制下，人民银行预算绩效管理工作主要由会计财务部门完成，会计财务部门承担了大部分的预算责任，更侧重关注资金使用的合规性，对项目支出的合理性关注度还不够，相关事权部门更专注于事权的管理，这使得预算规划、控制与协调等管理效果难以展现和落实，导致预算绩效的评价结果与预算决策的结合度不高。

3.绩效管理的信息化程度不高。人民银行机构层级较多，标准也不完全统一，进行绩效管理的工作量大、技术性强。目前尚未建立起预算绩效管理的数据信息平台，缺乏可靠的历史数据资料，比如业务数据、财务数据以及评价标准等，在数据的采集、处理分析上存在一定的困难，无法满足各个层面、各个部门对各类不同性质的资金支出开展综合、全面评价的要求，影响绩效评价结果的质量。

4.绩效标准和目标指标的设定较为宽泛。人民银行已初步建立了一套绩效指标体系，但在推进预算绩效管理的过程中，部分绩效指标和绩效标准缺乏科学性和有效性，需要在实践中不断总结和完善。有的项目指标设定仅限于工作的基本要求，如：是否符合要求、是否涵盖合理范围等，指标设置较宽泛。有的一类指标设定不全，大多数项目只细化到二级指标，设定指标较为简单。

四、推进人民银行预算绩效管理工作的建议

1.建立健全预算绩效管理机制。绩效管理机制是预算绩效管理工作有效推行的基础保障。良好的绩效管理机制可以从三个方面进行构建：制度建设、思想环境、组织机构。

制度建设方面，搭建预算绩效管理的顶层设计。一是制定《中国人民银行预算绩效管理办法》，明确绩效管理工作的组织领导、职权职责、工作流程、监督管理等，为人民银行预算绩效管理工作提供制度依据和操作支撑；二是修订现有财务制度、预算管理办法，提升财务预算管理的科学化、规范化和精细化水平。

思想环境方面，财务部门作为牵头部门，要主动更新观念，学习预算管理的新政策、新理论，积极向管理型、研究型转型；其次，针对事权部门参与意识、绩效意识薄弱的问题，可以聘请外部专家开展绩效评价的专业培训，组织开展专题讨论等，宣传绩效评价有关工作，提升事权部门认知度，更好配合工作开展。

组织机构方面，结合矩阵式管理模式，构建纵向一致、横向协调的预算管理机制，明确职责分工，推动业财协同联动、相互融合。纵向成立预算管理委员会，作为绩效管理的领导机构，横向明确会计财务部门的牵头作用，根据项目支出明确事权归口，发挥事权部门的专业作用和责任主体作用，加强跨部门沟通、协调和配合，确保事权部门参与到预算管理中，强化事权部门的预算意识和成本意识。

2.探索实施预算绩效监控。绩效管理需要全程了解项目支出的动态情况。在全过程监督的基础上，及时分析部门预算编制、执行的情况，并对发现的问题及时纠正。在编制部门预算时，重点分析、核查预算编制的合理性、可行性，剔除不合理数据，确保预算编制的规范、科学；在预算执行环节，关注预算执行是否符合既定目标，如有偏差，应及时采取措施。事中可调整的事项，应责成相关事权部门及时修正；无法事中纠正的，事权部门在事后应进行原因分析，为今后强化预算管理提供参考。在项目实施进度的关键节点上，预算管理委员会要听取各事权部门报告各项目资金使用和绩效目标完成的进度情况，将总体绩效目标分解落实到过程跟踪管理之中。

3.构建科学合理的预算绩效评价指标体系。这是开展绩效管理工作的关键内容，建议人民银行总行分类建立绩效指标体系框架，基层人民银行在具体实施过程中，在总行制定的指标体系框架基础上，结合履职实际和项目支出特点及管理要求，合理确定并细化评价指标的权重因子和评价标准。在执行过程中，对评价指标实行动态调整机制，对评价结果差、难以度量的指标要及时修正，并根据新情况以及实践经验增加适用、高效的新指标，不断完善绩效评价指标体系，最终建立一套覆盖全面、科学合理、操作性强的指标体系。

4.完善数据支撑，强化绩效评价结果导向。建议总行开发预算绩效管理信息系统功能，各分支行主要加强绩效管理基础信息的归集和整理。绩效评价结果导向主要是要强化绩效评价结果在督促整改落实和修正项目绩效方面的作用，通过年度考核、信息公开、问责约谈、调整下年度预算安排等方式，提升预算绩效评价结果的应用效果。强化绩效评价结果的作用，有利于改善预算资金的管理水平，提高预算资金的使用效率。但需要注意的是，预算绩效评价是对项目实施结果的反映，并不能揭示结果优劣产生的原因，评价结果的好坏与资金安排的多少没有对应关系，所以不能将绩效评价结果作为预算分配的唯一因素。

(中国人民银行合肥中心支行，安徽 合肥 230091)

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