宏观审慎评估引导地方法人金融机构实施稳健经营的制度效用分析

全国金融工作会议指出，金融制度是经济社会发展中重要的基础性制度，明确强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责。宏观审慎评估体系(MPA)作为一项重要金融制度，实施1年多以来，在引导地方法人金融机构实施稳健经营，支持服务中小企业、“三农”经济等实体经济，防范和化解系统性金融风险上发挥着积极作用，但受风险补偿资金不匹配、扶贫贴息资金兑现滞后等影响，在一定程度上削弱了宏观审慎评估的制度效用。为此，本文总结了宏观审慎评估基本成效，结合一些金融政策实践应用，分析了宏观审慎评估面临的困难，提出了政策建议。

一、基本情况

(一)引导金融资金回归本源，加强支持振兴实体经济。一是加大“中国制造2025”重点领域融资支持力度。积极支持市辖大龙工业园区、大兴工业园区、灯塔工业园区建设，引导金融机构做好入驻园区企业金融服务工作。9月末，市辖金融机构为上述三个工业园区入驻企业贷款余额达14.74亿元。二是稳妥推进产融合作。推动地方政府落实风险补偿金、财税奖补等政策，为振兴实体经济营造良好的外部环境。9月末，全市对民贸企业奖补24.46万元。同时，大力推动产业链金融产品和服务发展，有效满足上下游企业融资需求，全市通过应收账款融资服务平台注册用户281个，累计达成融资交易132笔，成交金额175.72亿元。三是做好服务业发展和消费升级融资服务工作。围绕推动供需结构有效匹配，提升“互联网+”普惠金融水平，支持实体零售、内贸流通、电子商务、教育、旅游等领域加快发展。9月末，全市金融机构消费贷款、经营性贷款分别达177.52亿元和335.44亿元，同比分别增长13.83%和14.50%。

(二)促进加强表外融资管理，确保银行资产运行稳健。一是引导严格表外融资业务管理。调查显示：1-9月份，铜仁市地方法人金融机构表外业务发展为12.86亿元，较去年同期同比下降14.44%，有利于实现信贷资产监管的全覆盖，有效监管逃避信贷调控的现象；二是加强新增存款一定比例用于当地贷款的考核工作。通过加强考核，引导地方法人金融机构将新增资金主要用于支持地方经济发展，1-9月份，铜仁市9家农村信用社(含2家农村商业银行)同业存款8612万元，同比下降74.37%，说明地方法人金融机构更加注重对地方经济社会发展的支持，减少通过上存资金“吃利差”，促进资金脱虚向实。三是督促规范发展票据融资业务发展。通过加强信贷执法检查，杜绝开办没有真实贸易基础的票据融资业务，确保银行资产运行稳健。1-9月份，累计办理再贴现3600万元。

(三)更加注重民生金融服务，补足民生领域金融短板。一是加强和改进小微企业金融服务。推进多元化金融产品和服务创新，积极开发运用贵工贷、贵园信贷通等信贷产品，支持全市中小微企业生产经营发展。9月末，全市金融机构中小微企业贷款余额326.84亿元，同比增加44.141亿元，增长33.02%，高于全市贷款平均增长水平14.67个百分点。二是深化大众创业万众创新金融服务。强化对新技术、新产品、新成果导入阶段“双创”企业的金融支持，引导金融机构下沉重心加大对县域创新驱动发展的信贷支持。其中：9月末，市辖金融机构支持返乡农民工创业就业贷款余额达7.75亿元。三是切实做好金融精准扶贫工作。深入开展扶贫攻坚春季攻势工作，积极推广实施“精扶贷”工程，扎实做好市辖两个极贫乡镇扶贫工作。9月末，全市“精扶贷”贷款余额37.06亿元，惠及29.8万贫困人口。

(四)重视加强资金价格管理，推动形成利率定价机制。一是积极开办再贷款、再贴现业务。有效发挥再贷款、再贴现的结构调整功能，引导金融机构信贷投放符合信贷政策和产业政策。1-9月份，累计发放扶贫再贷款30.1亿元，累计办理再贴现3600万元。二是积极推进利率市场化改革。成功推荐铜仁农商行、思南农商行成为利率定价机制观察员，创新推出“扶贫再贷款+金融机构自有信贷资金+地方政策配套”的扶贫再贷款杠杆化运作模式，以比同类同档次贷款利率下浮至少0.5个百分点的优惠利率发放贷款，引导金融机构降低实体经济融资成本。据统计，通过扶贫再贷款杠杆化运用模式，全市撬动地方法人金融机构投放15亿信贷资金支持扶贫开发，为贫困户节约利息支出750万元。

二、存在困难

(一)金融政策宣讲不很到位，影响宏观审慎评估传导。宏观审慎评估既要引导金融机构稳健经营，又要正确传导金融政策预期，引导社会正确理解相关金融政策。实践表明：金融政策宣讲不到位，对宏观审慎评估带来的不利影响，一是会导致有的地方法人金融机构把握不好信贷投放节奏，而形成信贷投放前松后紧或中间“鼓肚子”的现象。如：根据玉屏联社资本充足率等实际情况，玉屏联社2017年贷款调控目标为3.63亿，但截至2017年8月末，玉屏联社新增贷款已达4.19亿元，超出宏观调控目标0.56亿元，超幅15.43%。二是会导致有的地方法人金融机构将MPA简单地理解为信贷规模管控或者限制，而不是通过增加资本实力等方式来支持相应信贷水平。如：尽管贫困地区地方法人金融机构在MPA评估中已获得优惠性参数调整，但一些地方政府来人民银行对接相关工作时，往往仍将希望“人民银行对本区(县)地方法人金融机构实现信贷规模倾斜，提高信贷投放容忍度”作为重要对接工作内容，而忽略了对地方法人金融机构增强资本实力等方面的内在要求。三是会导致地方法人金融机构部分信贷资金支持由“实”变“虚”，不利于支持产业实体经济发展。如：一些地方在推动“三社融合”促“三变”改革进程，一些建档立卡贫困户通过扶贫贷款入股股金服务社或地方龙头企业，只关注“分红”，不关心产业发展，弱化了政策功能，在一定程度影响了宏观审慎评估政策作用的发挥。

(二)风险补偿金注入不匹配，影响宏观审慎评估效果。宏观审慎评估主要是通过运用差别存款准备金、再贷款等货币政策工具的实际运用，引导金融机构实行稳健经营，但实践工作显示，宏观审慎评估能否发挥更大政策效用，往往还需要融资担保、风险补偿等配套政策支撑，如：在金融助推脱贫攻坚工作中，人民银行通过发放扶贫再贷款，引导地方法人金融机构发放扶贫小额信贷资金，由于地方风险补偿资金不到位或不匹配，往往会增加扶贫小额信贷资金风险，当风险补偿金不能或难以充分补偿不良贷款时，将对拨备覆盖率等资产质量指标产生不利影响，并对宏观审慎评估造成负面作用。本次抽样调查了4个县扶贫小额信贷投放情况，共计投放扶贫小额信贷余额达16.24亿元，应注入风险补偿金1.48亿元，实施注入风险补偿金1.07亿元，风险补偿资金缺口达0.41亿元。

(三) 激励约束措施严重不足，降低宏观审慎评估效果。宏观审慎评估除了引导金融机构实施稳健经营外，还要引导金融机构回归服务实体经济本源，引导社会经济发展薄弱环节获得金融支持的预期。但是约束激励措施少，约束激励效果较差，影响了宏观调控效果。一是获取金融市场主体资格较难。对于多数未取得金融市场业务资格的金额机构，如果将MPA结果与金融市场资格挂钩，约束效力仍然有限。截至目前，铜仁市10家地方法人金融机构均未取得银行间同业拆借市场或银行间债券市场成员资格。二是数量型货币政策工具需求有限。再贷款、再贴现等货币政策工具的需求较小，将评估结果与货币政策工具使用挂钩对其约束效力有限。2017年9月末，铜仁市地方法人金融机构再贴现余额仅600万元。三是价格型货币政策作用发挥有限。人民银行规定地方法人金融机构运用扶贫再贷款发放“精扶贷”、“特惠贷”等小额扶贫贷款，其贷款执行利率为3.625‰，但通过检查发现，一些地方法人金融机构并没有很好地执行优惠利率政策，使用扶贫再贷款发放“特惠贷”实际执行利率有4‰、3.9583‰等情况。

(四)扶贫贴息资金兑现滞后，削减宏观审慎评估作用。财政政策、产业政策实施滞后，在一定程度会削减宏观审慎评估作用，如：扶贫贴息资金兑现滞后，削减了金融机构推进金融精准扶贫的积极性；产业发展基金建设滞后，削减了金融机构支持发展产业脱贫工作的信心等。随机抽样调查了市辖2个县小额贴息资金兑现情况：2015-2016年，其中一个县共安排小额贴息资金905万元，到目前为止已使用793.21万元，剩余111.79万元滞留县级小额贴息专户；另外一个县共安排小额贷款贴息资金437.31万元，实际划拨到乡镇贴息资金138万元，尚有299.31万元滞留区扶贫专户。

三、政策建议

(一)加强金融政策宣讲解读，正确传导宏观审慎评估。第五次全国金融工作会议指出，要强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责，确立了人民银行宏观审慎管理地位，全面承担宏观审慎管理工作。为此，各级人民银行在开展加强宏观审慎评估宣讲解读应把握好三个对象，一是向地方政府讲清楚。开展宏观审慎评估的最终目的是为了推动金融机构更好地持续支持地方经济发展，而不是约束限制信贷投放，避免地方政府倒逼人民银行，为宏观审慎评估营造良好环境。二是向地方法人金融机构讲清楚。宏观审慎评估不是简单地信贷规模管控，要提升信贷投放能力，关键是要提升资本能力，提升防控金融风险能力，要练好“内功”。三是向社会群众讲清楚。将宏观审慎评估与金融精准扶贫等重点相结合，广泛宣传普及金融知识，深入解读优惠利率、扶贫小额信贷等金融政策，让社会群众享受普惠金融权益，推进宏观审慎评估政策真正落地发生效用。

(二)加强财政金融政策协调，提升宏观审慎评估效率。一是加强与财政政策协调。加大积极财政政策资金的落实力度，切实杜绝风险补偿资金注入不匹配、扶贫贴息资金兑现滞后等问题，防止造成信用风险事件发生概率加大，影响金融机构稳健经营，提升宏观审慎评估效率。二是加强与产业政策协调。通过与产业政策协调配合，引导信贷资金回归本源，支持产业实体经济发展，防止信贷资金脱“实”向“虚”。三是加强与金融精准扶贫政策协调。要注重加强贫困地区宏观审慎评估参数调整，促进宏观审慎评估政策与金融精准扶贫政策有效对接，提升宏观审慎评估工作质量效率。

(三) 加强宏观审慎制度设计，有效开展宏观审慎评估。宏观审慎评估指标体系重点考虑了资本和杠杆、资产负债、流动性及定价行为、外债风险、信贷政策执行等七个方面，其中：资本充足率是评估体系的核心。一方面，要结合地方经济发展水平、贫困程度深度等实际情况，适当拓宽宏观审慎评估参数调整空间，促进宏观审慎评估指标体系设计更加科学合理；另一方面，要注重数量型、价格型货币政策工具的综合运用，通过扶贫再贷款、再贴现，以及差别化存款准备金率、优惠利率等建立宏观审慎评估激励约束机制，强化宏观审慎评估政策运用效果。

(中国人民银行铜仁市中心支行，贵州 铜仁 554300)