美国市政债管理模式对我国的借鉴与启示

一、美国市政债管理模式的基本框架

1812年，纽约州政府为筹集开凿伊利运河的资金发行了第一支市政债券，目前已有200多年的历史。从发展历程看，美国市政债券经历了“绝对自主模式”向“条件约束模式”的转变，逐步形成了以规模控制、信用评级、信息披露、债务担保等为特征的地方债务管理模式。

(一)以收益债券为主体的产品体系

美国市政债分为一般责任债券和收益债券。其中，一般责任债券是由地方政府发行，以发行者的征税能力作保证，税收收入系主要偿债来源；一般责任债券的发行需要经过严格的预算审批程序，有时甚至需要经过全民公决，程序复杂、要求较高。收益债券以投资项目收益作为偿债资金来源，发行审批相对宽松，一般不需要经全民公决通过。目前，美国市政债中，收益债券占比在55%到70%之间，一般责任债券在30%到40%之间。

(二)以额度控制为核心的管理模式

首先是硬预算约束。美国政府、政府部门(包括代理和政府授权的机构)各州级财政必须先制定编制、进行审批和执行本级的预算，根据自身的需要，决定债券的发行条件。州政府对下级政府的债务危机奉行不援助政策。通过对这些债务危机的处理，美国成功建立了以硬预算约束为核心的财政纪律。其次是严格的限额指标体系管理。常用的控制指标有：偿债率(债务支出/经常性财政收入，反映政府的偿债能力和预算灵活性)；人均债务(债务余额/当地人口数)；人均债务收入比(人均债务/人均收入)；负债率(政府债务余额/GDP，用来反映地方经济增长对政府债务的承载能力)。上述指标衡量地方政府负债水平和偿债能力，以此进行债务限额管理。

(三)市场化的债券风险控制体系

1.与商业债券同等标准的双评级安排。地方政府债券的评级标准与商业性项目一致，必须接受两家评级机构的评级。在债券发行之前，评级公司需要对发行机构的相关能力进行审核和评价，例如债务偿还能力和付息意愿，最后评级公司需要根据审核情况出具债券的信用评级，债券只有达到规定的信用评级才能发行。如穆迪将长期市政债券信用级别分为九级，对短期市政债券分为三个等级。各评级公司的评级标准都考虑了资产、财务、管理等因素，同时存在一定的差异性。

2.专门的保险公司对地方政府债券进行担保。保险是美国地方政府债券市场主要的市场化增信手段之一，尤其对于初始评级较低的地方政府债券，发行人可以通过购买债券保险提供偿付保障，提高市政债券的信用评级，从而起到提高债券流动性和降低融资成本的作用。目前，在美国债券市场上，有十多家专业的市政债券保险公司，并成立了行业性组织“金融担保保险协会(AFGI)”，对市政债券市场的各个环节提供保险服务。

(四)与商业债券同等的监管要求

1.制定健全的法律体系。1933年经济大萧条之前，地方自治自主发债，但《1933年证券法》无法约束美国市政债券的发行。随着市政债各项法律规定逐步完善，尤其是地方政府破产保护条例，对规范政府举债行为起到了很大的促进作用。如2014年7月，美国底特律市根据《破产法》向美国联邦法院申请破产保护，近200亿美元债务的底特律市成为美国历史上最大的申请破产保护的城市。

2.市场自律监管为主、监管机构监管为辅。美国主要有两个机构负责对市政债券进行监管，分别是美国证券交易委员会市场监管部的市政债券办公室和美国市政债券规则委员会，前者为监管机构监管，后者为市政债券的行业自律组织。

3.以信息披露、反欺诈为监管重点。美国证券交易委员会市场监管部的市政债券办公室主要根据反欺诈条款进行事后监管，制订或委托制订约束市政债券承销商、经纪人、交易商、律师、会计师行为的规则；美国市政债券规则委员会作为市政债券的行业自律组织，接受美国证券交易委员会的监督，承担制订市政债券规则的主要责任。制订的规则主要包括：从业资格标准、公平交易、簿记、交易确认、清算和交割等，旨在防止发生欺诈和操纵事件，保障公平交易。

二、我国地方政府债务发展过程中存在的问题

(一)地方政府债务相对较高。截至2016年末，我国地方政府债务15.32万亿元，地方政府债务率(债务余额/综合财力)为80.5%。虽然我国地方政府债务率低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平，风险总体可控，但相对于全国政府债务(含中央政府债)负债率(债务余额/GDP)36.7%的水平，相对较高，且各区域之间的不平衡问题比较突出，个别地区的债务率超过了100%。

(二)隐形债务规模继续增长。2015年以来，在投融资平台受限的背景下，地方政府大量通过PPP项目、政府引导基金以及违规担保等，与各类“影子银行”对接，变相扩大隐性债务规模。至2015年政府债务披露限额时地方政府或有负债为8.6万亿，隐形债务同比增长了22.9%。

(三)信息披露情况相对薄弱。目前，地方政府对债务限额及总量、募集资金使用、还款资金来源等情况披露相对不充分。根据清华大学公共管理学院出具的《2017年中国市级政府财政透明度研究报告》，对政府债务公开的具体指标：债务限额及总额、债务类别、具体债务项目、各辖区债务情况等进行了打分。从地级及以上市政府在政府债务公开方面的得分情况看，按总分为80分计，最低分为0分，最高分仅为45分。

(四)地方政府债务风险不断积聚。近年来，随着地方政府债务规模的不断扩大，其风险不断积累。主要表现：一是个别地方政府融资平台流动性资产比例偏低，支付能力持续降低。二是个别融资平台依靠借新还旧维持运营，到期还本付息的资金需求远高于经营利润。三是地方债务期限与项目收益期限不匹配。大部分地方政府债务用于基础设施建设等长周期项目，资金回笼周期超过10年，而地方政府债务平均期限大多在5年左右。债务与投资项目期限不匹配，容易导致资金链断裂。四是地方政府违规举债融资时有发生。部分金融机构对融资平台公司提供融资时，要求地方政府提供担保承诺；部分政府和社会资本合作(PPP)项目、政府投资基金等存在不规范现象。

三、健全我国地方政府债务管理的建议

(一)建立健全统一的地方债务管理机制。一是严格执行限额管理制度。美国通过硬预算和限额管理对市政债规模进行了较好地控制。目前，我国地方政府债务的额度管理由全国人大审批后到财政部、再到省、市县财政。建议下阶段建立一套完善的指标体系，对债券的限额、期限等指标进行精细化的测算和管理。二是建立起统一的考核和责任追究机制。建议地方债务风险事件将纳入政绩考核，建立风险责任追究机制等。三是建立地方政府债务风险评估和预警机制。建议由第三方或研究机构，定期对地方政府债务风险进行评估和风险提示。

(二)建立债券和财政之间的防火墙。美国收益债券的最大特点在于风险内部化，在财政与单个收益债券之间设立了防火墙。以洛杉矶为例，该市规定收益债券以项目的收费收入作为偿债来源，如果该项目收入不足以还本付息，地方政府不能动用其他收入弥补，债券持有人自担损失。从我国的情况看，地方政府债务出现无法偿还本息等违约事件时，均采用上级调度周转、事后扣回等方式，弥补投资者本息损失，债券兑付和财政之间没有形成一道真正的防火墙。

(三)进一步完善地方债务监管体系。首先，进一步完善监管组织架构。目前，我国地方债的监管主要为财政部、各地财政部门和行业主管部门，发债部门同时为主管部门，将不利于保证地方债的市场化发展方向。建议参考美国市政债券监管体系，通过组建第三方市场自律组织、或者独立的监管机构对地方债务进行监管。其次，强化地方政府债券信息披露制度。自2014年开始，财政部已经要求地方政府在发行债券时将相关信息进行公布，但各地政府执行仍然不到位。建议加强对具体项目的信息披露要求，如在专项收益债存续期内，地方政府按期向投资人公布财政收支、投资项目进展、未来现金流等重要信息披露指标。最后，建立起科学的信用评级制度和债券保险制度。一方面，目前我国地方政府债的评级均为AAA级，没有体现出各地综合财力的区别。建议进一步完善地方政府一般债券和专项收益债券评级等级体系。另一方面，通过创新发展债券保险等方式，提高专项收益债券信用等级。

(长沙银行，湖南 长沙 410005；中国人民银行长沙中心支行，湖南 长沙 410005)

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