城中村改造驱动城乡融合发展的模式与路径

刘馨阳

（北京理工大学人文与社会科学学院，北京100081）

城中村改造驱动城乡融合发展的模式与路径

刘馨阳

（北京理工大学人文与社会科学学院，北京100081）

城中村、棚户区改造是我国城乡融合战略的重要组成部分，是消除快速城镇化进程中多层次城乡二元结构，促进城市内部城乡融合的重大民生工程和城镇化质量提升工程。城中村改造是一个利益博弈的过程，在实践中形成了政府、民间、企业等多种主体和开发模式。应遵循因城施策、激励相容的原则，结合城市自身特点、问题和方向，有的放矢制定城中村改造与整治措施，应以城乡融合理念引领城中村改造；以城乡二元结构的调整破除发展瓶颈；以机制优化保障改造的顺利实施；以模式创新成为驱动城中村改造的引擎；具体问题具体分析，遵循因城施策原则。

城中村；二元结构；城乡融合

随着经济增长方式的转变，我国大城市特别是沿海中心城市的城市化进程从数量扩张、外延发展型向质量提升、内涵优化型转变，城中村、棚户区改造已成为促进城乡融合、破除多元城乡二元结构、有效解决三农问题的重要举措，也是进一步提升城市综合竞争力，顺利推进我国城市化战略、实现城市可持续发展和构建和谐城市、和谐社会过程中不可回避的必经之路。

一、我国城中村的成因与现状

（一）城中村形成原因

首先，快速城市化是城中村形成的直接诱因。“城市包围农村”是我国特定城市化背景下的权益之举。随着城乡分工及城市化的推进，一方面从土地上游离出来的大量农业流动人口迅速涌入城市，相对低廉的房租和其他生活成本、相对易于融合的生活方式等，使得外来人口将立足空间首先选择在城中村；另一方面，出于城市建设资金、征地和拆迁安置等投资和交易成本问题的考虑，城市在空间扩展过程中避开或绕过近郊居民点，利用开发成本相对较低的农地、空地进行新区开发，与此同时城市的扩张往往只偏重于占用城郊土地资源，却忽略了将城市管理体系惠及村镇人口和社区，难以真正实现村落及人口的城市化和现代化。进而形成了城市包围农村的地域形态和城乡混杂的二元格局。

其次，经济利益是驱使城中村形成的外在动因。城中村村籍居民凭借土地资源的高回报强化了其内在认同，使城乡融合相距甚远。随着土地价格的上涨，城中村附近工商业得以发展，城中村户籍村民也得以坐享更好的待遇和福利。其二，城中村占据着与各方博弈的主动性，村民自然不愿放弃现有的既得优势和利益，加之传统的乡土情节影响和政府的安抚政策有时落不到实处，使得村民更有理由维持现状、安享现有利益。

（二）城中村发展现状与问题

1.公共服务不完善，居住环境质量差

城乡二元体制、传统的城市规划机制使城中村基础设施和公共服务严重滞后于中心城区。同时，快速城市化使以农民工为主的大量外来人口涌入城市，极大刺激了对廉价住房的需求，在利益驱使下城中村村民为获取更多的土地租金，对集体土地进行高强度开发，环境条件恶劣，建筑强度大，脏、乱、差、拥堵成为城中村常态。利益驱使下短期的低层次、超强度开发模式，极大阻碍了城中村宜居环境的建设。

2.经济结构单一，封闭性较强

城中村经济有着明显的缺陷：一是封闭式的经济体系制约其发展壮大；二是村集体股份合作公司难以摆脱自身资产经营规模小，业务结构单一，抵御风险能力弱等发展瓶颈，发展后劲以及竞争力不足；三是原村民难以摆脱对物业经济的依赖使其与城乡融合相距甚远。

3.社会保障缺失，再就业面临困境

依托周边流动人口的大量居住需求，城中村原住村民依靠自有土地收取租金维持生计。但当城市化扩展使得村民的土地征收成为城市居民后，他们将面临脱村入城后的就业问题。而城中村村民基本上学历都不高，知识技能也不强，学习能力也较弱，失去土地的村民不得不面临城市非农就业的困扰。

二、我国城中村改造的主要模式

（一）政府主导型改造模式

“政府主导”型改造的核心在于，在城中村拆迁和安置方面，实施一张蓝图，强调规划引领，基础设施与公共服务按照一体化配置，突出产业融合和就业保障，在此基础上，灵活运用市场化机制，同时为使土地集约节约高效利用，剩余土地的开发建设将以招、拍、挂等形式处理。政府主导型改造模式适用于城市中心区、重点地段、形象工程、特定村落、政府圈定项目等。郑州三环以内整街坊的连片改造、广州白云区棠景街、杭州市祥福镇上塘善闲村的开发改造均以此种模式为主。

（二）开发商主导型改造模式

开发商主导下的城中村改造适用于政府实施改造项目时，需要借助民间资本，借助开发商的融资能力和市场化运作机制，配合政府进行改造。可将原村部分集体土地拍卖，筹集到部分改造资金，使用其中部分土地开发为村民安置区，然后用另一部分资金以集体经济组织名义建设商业服务设施，通过经营所得支撑集体经济运转。开发商主导型改造模式，涉及土地征收、拆迁、补偿、安置、土地使用权“招、拍、挂”等方面的风险，如何合理分配与平衡各自利益，实现开发主体与地方政府、村集体、村民个人之间的激励相容，是具有挑战性的问题。

（三）城中村村民为主导的改造模式

城中村村民为主体的改造模式适用于村落本身经济实力较强、改造内容不难或是有特定改造能力的情况。北京海淀区青龙桥镇、广州海珠区石溪村、珠海市鹿丹村的改造采用的就是城中村村民为主体的改造方式。其思路是将镇村主导、村民主体、市场化运作、政府协调结合起来，突出以村民为主导的机制创新，实现村民从“要我拆”到“我要改”的嬗变。

（四）政府主导、多元参与的改造模式

多方参与的改造模式适用于政府在法律政策上有所支持，并许可开发商介入开发活动，且村民对改造开发活动有较高的自发自觉度的村落。西安市北关村、长沙市的天马小区以及重庆等地便采取此种模式。此种模式力求实现村民、开发商、政府三方利益的共赢。在改造过程中，村民诉求于获得合理补偿，开发商诉求于获取平均收益，而政府则要使市场和社会稳定得到保障。因此改造的着力点依托于合理的制度创新以及确保多元合作的激励相容。通过实践，实现了由最初粗放式的“自筹资金，自我改造，自我发展”向规范化的“政府主导，市场运作，利民益民，科学规划，综合改造”的转型，加快了城市化发展进程的推进。

三、我国城中村改造的路径与方向

（一）以城乡融合理念引领城中村改造

城中村改造的突破点应是尽快实现城乡融合发展新格局，改造的重点应由初期的硬件建设转移到以人为核心的软件建设中来，注重人口结构变化引起的城乡结构变化，从城乡经济、社会等资源协调发展的角度进行整合。把握城中村改造这一新机遇，创新机制体制，突破城乡融合的制度性障碍，着重加快推进城乡户籍制度改造、城乡要素市场改造、财政分配体制改造以及产权制度和农村土地流转制度改造等。以城乡融合发展的理念，结合地区功能定位，综合城市整体产业布局和协调发展要求，充分挖掘可依附的产业资源，优化城乡基本公共服务的配置，夯实城中村产业发展基础，促进其经济资源的优化配置和经济发展的良性循环，实现城中村与城市的统筹发展。同时因城施策，各有侧重，同步有序的推进城乡发展、城乡要素、城乡关系的融合，以实现城乡统筹的战略。

（二）以城乡二元结构的调整破除发展瓶颈

城中村改造的着力点应是尽快调整城乡二元结构，从根本上摆脱二元体制的桎梏，实现城中村与城市的融合。破除城乡发展瓶颈，关键是要实现城乡一体化管理，以户籍、土地、社会保障等方面为突破口，从根本上阻断次生村的产生。城中村改造应当使其在内在机理和外在形式都能适应城市化发展的趋势，必须在制度上加以引导和改革。城市政府在推进城市建设过程中，应充分发挥政府调控的职能，在财政和管理制度等方面加大供给力度，及早破除影响城乡户籍、土地、行政权限等二元问题对接的体制机制障碍。

（三）以机制优化保障改造的顺利实施

一是成立专门负责城中村改造的部门或机构。城中村改造涉及诸多内容，包括了城、乡以及城乡结合部的统筹规划、建设和管理等等，具体实践中需要不同部门协调合作以保质保量推进项目完成；二是优化政策法规体系。城中村改造必须平衡好各方利益、促进各主体之间的激励相容，因此城中村改造的高效推进，离不开各级政府部门相关的政策支持，尤其是土地和户籍的转变、就业安置和劳动保障政策、社区建设政策等方面的支持。

（四）以模式创新作为驱动城中村改造的引擎

改造过程中，应综合考量多方制约因素，结合自身环境和优势、特点，做到扬长避短以选择适合的改造模式。当前，我国城中村改造工作仍然任重道远，尚处于起步摸索的初级阶段，因此，各城市城中村改造应以自身实情为基础因城施策，同时通过引入国内外先进的城市更新经验和做法，探索出适合自己的改造路径。

（五）具体问题具体分析，遵循因城施策原则

城中村改造在具体执行中不能固步自封遵循单一模式，应具体问题具体分析。不同城市的城中村，在类型特点、经济发展水平、城市功能布局、地理区位等诸多方面存在差异，改造过程中面临的形式也不尽相同。因此，在具体改造过程中，应遵循因城施策的原则，结合自身的经济发展水平、城中村所处发展阶段及所面临的类型特点，有的放矢制定城中村改造的整治措施。

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［责任编辑：兰欣卉］

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1005-913X（2017）07-0118-02

2017-04-18

刘馨阳(1996-)，女，甘肃白银人，本科学生，研究方向：区域与产业经济。