城市养老服务业发展问题研究

巫德富+谭雪燕

[摘 要] 我国已进入老龄化社会，养老问题已成为社会日益关注的重大问题。南宁市作为全国养老服务业综合改革试点城市，其养老服务业发展问题研究对其他城市的养老服务业的改革和发展具有重要的借鉴意义。从南宁市人口老龄化现状入手，通过分析南宁市养老服务体系在政策、机构、社区居家养老和养老保障制度等方面的建设现状，发现南宁市存在机构养老设施落后且服务功能单一；居家养老和社区养老发展缓慢；养老服务产业发展不尽人意及养老服务专业人才不足等诸多问题。因此，从加强组织领导保障入手，落实规划，完善养老服务业配套政策法规，加快政策“落地”，引导社会力量兴办养老服务业，健全养老服务体系，创新养老服务供给方式，打造养老服务产业链，同时加强养老服务队伍建设，以此促进城市养老服务业的发展。

[关键词] 养老服务业；改革；发展

[中图分类号] F719 [文献标识码] A [文章编号] 1009-6043（2017）12-0055-03

一、老龄化现状

人口老龄化是指年轻人口数量减少，老年人人口数量增加导致其占总人口的比例不断上升。根据国际标准，当一个国家或地区60岁以上的人口占总人口的10%，或65岁以上人口占总人口比例超过7%，这个国家或地区便处于老龄化社会。根据《2015年社会服务发展统计公报》，我国60岁以上老年人口达到22200万，占总人口的16.1%，2011-2015年期间，我国老年人口占总人口的环比每年提高0.6个百分点，处于快速老龄化阶段。老龄化阶段是经济发展到高级阶段的正常现象，然而，我国老龄化的是在未富先老的情况下出现的，面临着巨大的挑战。预计本世纪中叶我国老年人口将占总人口的三分之一，将对我国各个方面产生深远影响。南宁市作为我国西部省会城市，老龄化现象严重。根据南宁市老龄委公布的数据，2015年底，南宁市60岁以上人口为116.59万人，占总人口15.75%；与2010年相比，老年人口增加了30.91万人，平均每年上涨0.6个百分点。据预测，今后一段时间，南宁市老人口占总人口比重将以每年0.5个百分点的速度快速增长，形势不容乐观。

二、南宁市养老服务体系建设现状

（一）政策体系建设状况

南宁市政府比较重视和支持养老服务工作，出台了一系列政策措施用以加强全市养老服务体系建设的政策措施。2012年，南宁市出台《关于培育和发展养老服务产业的意见》（南府发〔2012〕49号），明确了南宁市今后一段时期培育和发展养老服务产业的总体目标和主要任务，并从规划、财政、金融、用地、人才建设等多方面制定措施推动养老服务业发展；同年，出台《南宁市老龄事业发展十二五规划》。2014年，南宁市民政局牵头组织编制《南宁市养老服务业发展规划》，起草《南宁市人民政府关于加快发展养老服务业的意见》，并着手制定《南宁市养老服务产业发展管理办法》、《南宁市养老服务业优惠扶持办法》、《南宁市养老服务业评估考评和激励办法》等一系列养老服务配套政策。

（二）养老机构建设状况

近年来，南宁市政府不断加大投入推进养老机构建设。截至2015南宁市各类养老机构有990个（含自治区公办养老机构和在自治区登记注册的养老机构2家：广西社会福利院和重阳老年公寓）。在各类养老机构中，国办福利机构12家（床位2205张）、集体办敬老院108家（床位2617张）、农村五保村818家（床位6484张）、民办养老院45家（床位5558张）、光荣院7家（床位157张）。全市各类养老机构床位数17021张，平均每1000名老年人口拥有15.7张床位；民办养老院机构床位数在全部养老机构总床位数中占比32.65%，社会力量参与养老服务业的程度较低[1]。

（三）社区居家养老服务建设状况

2010年开始，南宁市加大力度推动居家养老工作，成立了居家养老服务工作领导小组，在全市22个街道办事处和197个社区建立了居家养老服务中心（站），每个居家养老服务站配备2名专职服务人员及数名兼职服务人员，同时各项设施配备到位，工作经费落实。从2011年起，市政府连续三年将居家养老服务“社区日间照料中心”项目建设列为为民办实事项目。在22个社区建立“社区日间照料中心”，中心设有老年活动室、图书阅览室、日间休息室、医疗康复室、食堂、卫生间等服务功能室。2014年将不断推动居家养老社会化运营，目前已在每个城区设置2-4个试点开展社会化运营服务，7家实力较强的企业组织单位进入14个日间照料中心开展居家养老服务，计划年底将已建设的22个日间照料中心全部投入社会化运营。

（四）养老保障制度建设状况

南宁市城乡基本养老保险政策已实现全覆盖。截至2014年年底，南宁市城镇职工养老保险覆盖率达94.3%，城镇职工基本养老保险退休人员月人均养老金为1633元/人，城镇参加基本养老保险人数92.1万人，全市参保率达89.63%。同时，南宁市建立了高龄津贴制度，自2010年起，分别向全市90-99周岁和100周岁以上老年人每人每月发放50元、200元“寿星津贴”。2014年，南宁市政府把“为全市80周岁以上老年人发放高龄津贴”纳入2014年为民办实事项目，将高龄津贴发放标准调整为：100周岁以上老人每月可领300元；90-99周岁老人每人每月可领100元；80-89岁老人，属南宁市七城区或三个开发区的，由城区政府或开发区按每人每月50元发放；要求各县政府结合实际，参照制定向本县80-89周岁老人发放高龄津贴的标准和办法并组织发放。

三、南宁市养老服务业存在的问题

（一）机构养老设施落后，民办养老机构缺乏市场运行空间且服务功能单一

南宁市公办养老服务机构普遍存在“低、高、旧、小、少”的问题，即收养老人生活标准偏低、医药费用开支较高、医疗康复设备陈旧、养老机构規模小、具有医护专业背景的人才较少。各级财政对公办养老服务机构投入也是有限的，基础设施建设滞后。民办养老机构的设施配套不完善、机构档次低和功能单一。南宁市现有45家民营养老服务机构都是租用其它用房进行改造，没有自主产权，规模较小，功能布局不够合理，娱乐和锻炼场地狭小甚至没有。大部分的民营养老服务机构属于中低档次，除了简单的护理外，医疗、精神照料、休闲娱乐等功能不完善，无法很好地满足老年人的养老需求。endprint

通过调研发现，民间资本对于进入养老服务行业有一定的积极性，同时也存在着观望的态度。民办养老由于缺乏政府的资金和政策支持，面临着资金短缺、用地困难、保障缺失、专业护理人员缺乏等一系列困难。首先，由于民营养老服务机构具有投资较大、利润低、资本回收周期长、政府补助少的特点，前期融资比较困难。运营期间，机构的主要收入来源是收取入住老人的费用（南宁市养老机构的价位基本处于1500-3000元/人/月），而机构需要支付房租、护理人员工资、水电、设施设备的维护维修等各项费用，负担相当重。其次，当前，国内很多城市对民办养老机构都有建设和运营补贴，但南宁市还没有。再次，公办养老机构有资金和政策扶持，在养老服务市场中处于优势地位，民办养老机构难于与之竞争，缺乏公平性。因此，民办养老机构运营压力相当大，多数经营困难，发展缓慢，缺少发展推动力，新建民办养老机构刚开始都处于亏损状态，要达到盈利或微利，至少需要3-5年的培育期。

（二）城市居家养老和社区养老发展缓慢

2009年，南宁市启动社区居家养老试点工作，截至2015年，建成22家社区日间照料中心。当前，老年人普遍的观念是养老应是政府的事，不愿意花钱购买服务。同时，居家养老和社区养老缺乏资源有效整合和市场化运作，服务人员缺少专业技能，无法提供专业化的需求，这些都使得日间照料中心运营存在困难。目前，南宁市城市社区虽然都建立了居家养老服务站，配备了2名工作人员，但面对庞大的老人群体和多样化的需求，社区养老工作人员显得力不从心。此外，由于缺乏政策和资金的支持及准入门槛，南宁市还没有专业的开展居家养老服务的公司和单位，在社区内开展居家养老服务的基本上就是居家养老服务站工作人员，受益群体也局限于民政对象中的老年群体。以上这些原因，造成了南宁市居家养老和社区养老发展缓慢，后劲不足。

（三）养老服务专业人才不足，服务质量有待提升

老年人对专业护理服务有较大的需求，需要得到长期照料，因此，为他们提供服务的养老机构及其工作人员必须具有专业化的服务能力和长期护理照料的知识和技能。目前，南宁市养老服务专业人才严重不足，素质良莠不齐，既有知识、又懂技术和管理的专业人才稀缺，造成了居家养老服务和社区养老服务停留在传统基本生活养老服务，精神抚慰等方面很少涉及到，而且，大部分养老机构经营理念相对落后，服务功能单一，仅是满足于为老年人提供简单的居住和生活服务，没有形成自己的品牌。在养老机构里，护理人员的工作强度较大、而工资福利待遇却较低，很多护理人员在参加民政部门的培训并获得资质后却不再从事护理工作，造成了养老机构人员流动性很大，服务专业化程度较低，无法满足老年人多层次、全方位的养老需求，服务质量有待提升。

（四）养老服务产业发展不尽人意

养老服务业的发展从产业链的角度是指养老服务、养老地产和相关支柱产业以及养老上下游服务业。其中，养老服务存在的问题已在前文阐述分析。养老地产对于南宁市来说还是一片空白，尚没有开发并成功运作的项目。“广西和正康乐城”是一个综合养老项目，但第一期刚开工建设。在支柱产业方面，南宁养老服务产业发展规模小，产业化程度低，专门经营和提供养老服务的企业数量很少，主要集中于老年医疗保健器械，比如老年代步车等，而且多数为小规模投资经营，没有形成完整的产业链。居家养老配套的家政服务仅能提供一些诸如清洁保洁、餐饮服务一类的服务，整体而言，南宁市养老服务产业发展程度较低。

四、推进南宁市养老服务业改革和发展的策略

（一）高度重视，加强养老服务工作的组织领导保障

推进南宁市养老服务业的发展与改革，是应对南宁市人口老龄化、解决养老难问题的重要举措，是南宁市经济社会持续稳定和谐发展的重要保障，也是加快全面深化改革步伐、促进经济转型升级的重要内容。养老服务工作是一项系统性、整体性和协同性的巨大工程，各级政府、各行业主管部门要站在更高的角度，充分认识养老服务体系建设的重要性，相互配合、齐心协力加快推动养老服务业发展，培育新的经济增长点。建立领导小组联席会议制度，定期或不定期召开会议，研究解决建设养老服务体系、推进养老服务业发展过程中的重大问题和困难，形成工作机制保障[2]。

（二）加快政策“落地”，完善养老服务业配套政策法规

2013年，国家出台了《关于加快发展养老服务业的若干意见》。2014年9月，广西区政府在出台《关于促进养老服务业加快发展的实施意见》。南宁市要结合本市养老服务水平现状和实际需求，研究在新形势下如何加快推进养老服务体系建设，在出台纲领性文件《南宁市关于加快发展养老服务业的实施意见》后，加快中央政策的“落地”。進一步细化中央和区政府的各种关于养老服务政策措施，在资金扶持、金融、土地供应、税费、水电费减免、高龄津贴、养老服务补贴、人才保障等方面进行制度设计和创新，并让政策能够真正落实到位[3]。同时，加快完善养老服务业配套法规制度，为养老服务业规范发展营造良好的环境。简化申办养老机构的审批手续，制定完善养老服务机构的准入、监管、退出等制度，通过制度规范养老服务市场行为；明确民办机构必须具备的资质和条件，加强对养老服务机构的监管；制定社会养老服务评估办法、等级评定，建立相应的服务认证体系；制定养老服务设施建设标准以及老年人服务基本规范，建立健全养老服务信息监管系统和养老服务动态监管机制；对于公办养老机构需制定并规范养老服务收费项目和标准，对于民营养老机构，由市场调节，政府只需搭建科学合理的价格形成机制。

（三）培育市场主体，引导社会力量兴办养老服务业

大力推进社会力量以各种形式兴办养老服务机构。对社会力量参与养老服务业的，在建设、土地、税费、价格等方面给予提供优惠扶持政策，提高民间资本参与养老服务的积极性，推动民间资本成为发展养老服务业的“主角”[4]。

1.在资本、土地和人员等方面降低养老机构准入门槛。允许养老机构在满足一定的设施条件时先运作，后规范并拓展服务内容。同时，在规范程序的前提下，简化兴办养老机构的审批手续，使社会力量开办养老服务更加方便快捷。endprint

2.推动公办养老机构市场化。2014年，南宁市首家公办县级社会福利院——上林县社会福利院进行了“公办民营”托管式的经营改革，开启了公办养老机构市场化进程。南宁市应加快公办养老机构市场化改革，推进养老机构公建民营和公办民营，将符合条件的公办福利机构（养老机构）对外招标，通过公平竞争引入具有丰富管理经验的社会力量运营养老机构，既保留机构的福利性质，又提升机构管理水平和服务质量。进而推动公建民营机构规范管理。

（四）转变观念，创新养老服务供给方式

1.探索“医养结合”养老模式。养老和医疗一体化是未来养老模式的重要方向。南寧市推进“医养结合”存在几个主要障碍：一是医保结算难；二是养老机构内设医疗机构认定难；三是医疗护理专业人员缺乏。推进“医养结合”工作应当围绕解决这些问题开展，其涉及到民政、卫生、社保等部门职能，需要一系列体制、机制的建立和完善，以及多部门和全社会共同参与。南宁市政府应发挥主导作用，研究出台关于推进“医养结合”的法律法规和相关扶持政策，制定“医养结合”服务机构的准入门槛和服务规范。加快推进“医养结合”型养老机构医疗定点工作，人社、卫生计生、民政等部门尽快制定城镇基本医疗保险定点范围的具体实施办法。

2.运用现代信息技术提升养老服务业。南宁市应依托国家信息惠民城市建设，以信息化数据为基础，打造养老信息服务平台，通过该平台整合各类资源来满足老年人在生活照料、安全看护、远程查看、休闲娱乐、亲情关爱等方面的养老需求，作为当前传统居家养老、社区养老和机构养老模式的有效补充[5]。不断完善养老信息系统平台的功能设计，积极开发并推广信息化养老智能产品和养老服务信息系统，打造“没有围墙”的养老院。

3.引导公益慈善组织支持养老服务，鼓励社会各种组织参与为老年人服务的活动。

（五）促进产业集聚，打造养老服务产业链

1.推动养老地产的发展。养老地产是以养老住宅为基础的，结合房地产开发、运营、养老服务和金融创新等属性的业态，是养老服务业与房地产产业的结合[6]。南宁市要积极探索发展养老地产，对于养老地产项目，采取政府主导进行招商、由市场选择开发商、选取适合进行疗养投资开发的土地进行养老产业设施投资建设。政府从规划、土地、金融、税收、产业布局、投融资等方面出台养老地产业扶持政策，支持养老地产开发建设；重点在青秀区、兴宁区、宾阳、横县等经济较发达的县区以及生态良好、自然环境优越的上林、马山县探索发展养老地产，布局养老地产重大项目，满足老年人的多层次、多样化老年服务需求。

2.培育养老支柱产业。养老支柱产业主要包括老年人居住、护理、食品、文化用品、娱乐等相关行业。据有关部门统计，养老产业的潜能在中国尚未得到完全释放。目前，包含养老产业在内的健康服务业产值只占中国国内生产总值约5%，预计到2030年，这一比例将有所提高。就南宁市而言，通过对养老产业的支柱产业的引导和支持，到2030年南宁市养老服务业支柱产业的产值将达到500亿元左右。

3.打造养老服务上下游产业。养老机构或老年公寓等养老项目建成后，许多老年人会进入居住疗养，同时会有大量的养老照护人员和医护人员的需求，拥有专业服务技能的服务人员大量缺乏是南宁养老产业发展中面临的首要问题，这意味着养老产业可吸纳就业人数将十分庞大，就业空间巨大、前景广阔。

（六）建立长效人才培养机制，加强养老服务队伍建设

1.促进养老服务与高等教育和职业教育相关专业相结合。南宁市教育、人社、卫生计生、民政等部门相互协调，研究如何依托南宁高等院校（含高职）和中等职业学校，增设养老服务相关专业和护理课程，与各养老机构相结合，扩大校外实训基地建设。加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等方面的专门人才。

2.加强养老护理人员职业培训。根据国家职业标准，制订详细的培训计划，对未取得资格证护理人员需不断加强培训，直到取得证书为止，并将护理资格证书逐步纳入国家职业资格管理制度，保证从业人员持证上岗，从而提高养老护理服务队伍的整体专业水平。对于已经取得从业资格证书的人员参加养老护理职业培训可以按规定给予相关补贴。

3.保障养老从业人员队伍稳定。制定优惠政策，改善工作环境，提高护理人员待遇，鼓励护理、社会工作相关专业的学生毕业后从事养老服务工作。

[参考文献]

[1]南宁市人民政府发展研究中心课题组.南宁市培育和发展养老服务业对策研究[J].广西经济，2011（12）：46-48.

[2]林博斌.积极应对人口老龄化加快发展养老服务业[J].山东经济战略研究，2012（5）：37-39.

[3]于戈，刘晓梅.论我国养老服务业发展研究[J].甘肃社会科学，2011（5）：236-239.

[4]耿永志.养老服务业发展研究：目标、差距及影响因素[J].湖南社会科学，2013（3）：113-116.

[5]常振，张士昌.我国农村社会化养老服务业的缺失与补位[J].河北青年管理干部学院学报，2012（1）：39-43.

[6]常振.合肥市养老服务业发展研究[D].合肥：安徽师范大学，2012（6）：20-39.

[责任编辑：高萌]endprint