林地确权方式、补贴政策感知与林农山林经营积极性*<br/>——来自四川省的调查数据

林地确权方式、补贴政策感知与林农山林经营积极性*
——来自四川省的调查数据

2017-12-20廖俊韦锋漆雁斌

林业经济问题 2017年6期

关键词：林农山林林地

廖俊，韦锋，漆雁斌

(四川农业大学经济学院，成都 611130)

林地确权方式、补贴政策感知与林农山林经营积极性*
——来自四川省的调查数据

廖俊，韦锋，漆雁斌

(四川农业大学经济学院，成都 611130)

基于中央财政林业补贴政策效益项目对四川省的监测数据，构建Probit模型，实证分析林地确权方式、农户补贴政策感知对林农山林经营积极性产生的影响。实证研究发现：相较于按股分山到户，按面积分山到户能显著促进林农山林经营的积极性；林农对林业补贴政策越了解、感知补贴政策越好，其山林经营的积极性会越高。不过，在按股分山到户的地区，如果林农对补贴政策感知较差，其会利用产权模糊的集体林地发展家庭林业经济，从而间接提高其山林经营的积极性。因此，为促进林农山林经营的积极性，需采取全面推行按面积分山到户，加大林业补贴力度，强化林业补贴政策宣传，拓宽林农增收渠道等措施。

林地确权方式；补贴政策；山林经营积极性

改革开放以来，虽然“林业三定”(在家庭联产承包责任制之后，为继续调动农村生产力，林业地区实施俗称“中国第一次集体林权改革”，主要内容是指稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制的林业体制、机制方面的改革)使得中国林业得到长足发展，但受到林业自身立林条件的影响，遗留了“指山为界”、“四至不清”、证地不符等一系列历史问题[1]。为促进林业生产力的解放与发展，中国大力推进集体林权制度改革(简称林改)[2-3]。林改后，林地产权明晰，林农承包经营权和收益权得到保障，其山林经营的积极性显著提升[4]。在林改中，各地因地制宜采用了按面积分山到户(以户为单位，按人均确权到户，实行家庭承包经营模式，即当四至清晰的林地与特定的林农有可能实现对应时，确权确地到户，在法理上，确地实现的是“农户户有”的林地承包经营权)和按股分山到户(“实行分股不分山，分利不分林”的股份合作经营模式；在操作中，确股是将四至清晰的林地确权到村民小组，林农以村民小组为基本组织单元，并基于“农村集体林地承包经营权证书”登记面积确定林地潜在流转收益，其实现的是准“按份共有”的林地承包经营权)2种确权方式。然而，不同确权方式可能会涉及到不同经济主体之间的利益纠葛从而引致不同的矛盾[5]。研究发现按面积分山到户可能会加剧林农在流转、互换林地过程中的内部矛盾，而按股分山到户可能会因组界不清导致村民小组间的矛盾[6]，从而对林农山林经营产生消极的影响。以福建省为例，2种林地确权方式均没有达到森林资源可持续发展目标[7]，其原因是按面积分山到户地区的林农为增加收入会减少天然林而增加短期速丰林，而按股分山到户模糊了林农和林地间的权属对应关系，使得林农对其接受程度并不高[8]。此外，部分学者指出要充分发挥林改效益需要不断优化与之配套的各项林业补贴政策。有学者指出持续的补贴政策有助于林农形成稳定的收入预期[9]，然而由于林农异质性的存在，退耕还林补贴对中低收入林农具有长期的影响，而对高收入林农的影响则具有阶段性[10]。可见，根据地区差异和林农的异质性合理确定补贴政策补偿标准并保持补贴政策的持续性显得尤为关键。以中央财政林业补贴政策在四川省的试点为例，研究该政策的实施是否会增加林农山林经营的积极性，并在此基础上研究补贴政策对林农山林经营积极性的影响是否会因林地确权方式的地域差异和林农对补贴政策感知程度的个体差异而导致不同的效果。这不仅对林地确权工作思路具有启示，而且对实现林业可持续发展具有重要现实意义。

1 材料与方法

1.1 研究对象概况

为了构建完备有序的林业发展环境，实现森林资源的可持续发展，中国相继采取了一系列措施来保障林农收益，提高其山林经营的积极性。2008年在全国范围内推出集体林权制度改革，形成了按面积分山到户和按股分山到户2种不同的林地确权方式，产权、承包经营权和收益权得到了进一步的明晰和保障；2009年启动了中央财政林业补贴政策项目(包括造林补贴、森林抚育补贴、苗木良种补贴、森林保险保费补贴、退耕还林补助、天然林保护工程补助、公益林生态效益补偿等项目)，就林农而言，主要是享受森林保险保费补贴、退耕还林补助、天然林保护工程补助以及公益林生态效益补偿(具体的补贴标准为，森林保险保费补贴：公益林12元/hm2，其中财政补贴90%，林农缴纳10%；商品林22.5元/hm2，其中财政补贴75%，林农缴纳25%。退耕还林补贴：期内3 150元/hm2，期外1 575元/hm2。天然林保护工程补助：国有林管护71.25元/hm2，工程造林4 500元/hm2，封山育林1 050元/hm2。公益林生态效益补偿：146.25元/hm2)。为了评估中央财政林业补贴政策效果，国家林业局经济发展研究中心于2011年开始在辽宁、黑龙江、浙江、湖南和四川5省实施“中央财政林业补贴政策效益检测项目”，对中央财政林业补贴政策效益进行动态跟踪测评。为研究林业补贴政策对林农山林经营行为的影响，将研究对象界定为林业补贴政策是否对林农山林经营积极性具有促进作用。

四川省作为全国第二大林区，森林资源分布不均，资源富集量按川西高山高原区、盆周山区、川西南山区、盆中丘陵区依次递减。由于林业资源以及民族文化的差异性，形成以甘孜州、凉山州以及阿坝州少数民族地区采用按股分山到户，其余区域采用按面积分山到户的格局。同时，作为林业补贴政策重要的试点地区，各项林业补贴政策执行情况良好。根据第八次全国森林资源连续清查(2009—2013)的数据，四川省林业用地面积2 328.26万hm2，森林面积703.74万hm2，人工林面积449.26万hm2，活立木总蓄积量17.757 604亿m3，森林蓄积量16.800 004亿m3，森林覆盖率较第七次全国森林资源连续清查(2004—2008)的提升了0.91%。林农作为山林经营的主体，山林经营的积极性还会受家庭资源禀赋以及个体差异的影响而导致其在一定程度上受林农个体对补贴政策感知的不同而不同。所以，以四川省作为研究对象具有很强的代表性和典型性，对验证该假说具有一定的研究价值。

1.2 数据来源

数据来源于2013—2015年国家林业局经济发展研究中心组织的“中央财政林业补贴政策效益检测项目”在四川省对主要林区林农的监测调查数据。林农抽样采用分层随机抽样：首先根据林业规模和不同林地确权方式选择具有典型代表的林业大县凉山州冕宁县和巴中市南江县；随后根据经济和林业发展水平，在每县随机选取3个村作为调研村；最后根据家庭资源禀赋的差异在3个村庄中随机选取林农调研，并根据选取的变量设计，剔除关键信息缺失样本得到有效问卷438份，样本有效率76.26%。

1.3 模型构建

为探究林业补贴政策是否会促进林农山林经营的积极性(主要通过询问“您认为林业补贴政策对您山林经营积极性有促进作用吗？”来刻度林农对山林经营积极性。该问题包含2个选项：①有；②没有。根据问题的回答，对林农山林经营积极性进行赋值，1=有山林经营积极性；0=没有山林经营积极性)以及该积极性是否会受到林地确权方式的地区差异和林农对补贴政策感知程度的个体异质性影响(主要通过询问“你觉得近几年的林业补贴政策如何？”来刻度林农对补贴政策的感知，包括4个选项：①政策很好，得到了实惠；②一般，没什么实际的好处，对林业生产没什么影响；③感觉较差，林农还是吃亏；④不清楚。根据问题的回答，对补贴政策感知度进行赋值)，结合林农山林经营积极性是二分离散选择变量，采用y表示林农山林经营积极性，因此采用Probit模型的估计方法分析各因素Xi对林农山林经营积极性的影响，基准模型设定如下：

式中被解释变量yi表示受访当年i林农山林经营积极性，yi=1表示受访当年i林农有山林经营积极性，反之，则yi=0；核心解释变量ai表示i林农所在地区的林地确权方式，ai=1表示i林农所在地区林地按股分山到户，ai=0表示i林农所在地区按面积分山到户；bi表示受访当年i林农对补贴政策的感知情况，bi=1表示i林农认为当年林业补贴政策很好，bi=2表示i林农认为当年林业补贴政策一般，bi=3表示i林农感知当年林业补贴政策较差，bi=4表示i林农说不清楚；Control表示影响林农山林经营积极性的其他控制变量；i=1，2，……，n，n=438；k=1，2，……，m；λ、γ、ψ、βk为相应的估计系数；εi为随机扰动项。

1.4 控制变量选择

林农山林经营积极性受多种因素的综合影响，依据已有文献，同时结合林业固有属性，选取户主特征变量、家庭就业结构变量、家庭林业资源禀赋变量、林业补贴政策特征变量以及民族地区特征变量作为影响林农山林经营积极性的控制变量，对变量的具体定义和赋值情况如表1所示。

表 1 变量定义

户主特征方面。一般而言，户主年龄越大，其营林经验可能越丰富，与山林的感情愈深，其山林经营积极性可能愈高；高学历的林农往往会有较强的判断能力和决策能力，盘活林业经济的能力也相应较强，山林经营积极性会提高[11]。因此，控制变量户主年龄(c1)、户主受教育程度(c2)对林农山林经营积极性的影响。

家庭就业结构方面。选择控制变量家庭兼业人口数(d1)、外出务工人口数(d2)的影响。因为家庭兼业人口数增加，意味着家庭采取了多元化的经营生计方式，其应对风险的抵抗能力以及林业经济收入来源的依赖程度都有很大的改观[12-13]，所以兼业人口数可能会影响到山林经营的积极性。此外，林农家庭外出务工人数的增加，直接导致家庭中营林人数的减少，会直接导致山林经营积极性的降低。

家庭林业资源禀赋方面。控制变量林业收入比例(e1)、人均林地面积(e2)和经济林比例(e3)对林农经营积极性的影响。通常而言，林业收入比例越高，林农林地经营面积越大，表示林业收入对于该家庭来说越重要[14-16]，林农山林经营的积极性可能会越明显。同样面积的林地当中，如果收益持续、收入可观的经济林面积比例越多[17]，林农对山林经营积极性可能会越高。

林业补贴政策方面。控制反映政府对林业补贴政策宣传效果的哑变量和补贴发放形式的哑变量。各级政府自2009年中央财政林业补贴政策试点工作启动，开始广泛宣传相关林业补贴政策。若初期政府对补贴政策宣传越到位，则林农在2009年对林业补贴政策会越了解，其在后期山林经营的信心可能会越足，对山林经营的规划可能会越清晰。因此，选择林农在2009年对政策的了解情况(f1)作为政府政策宣传力度的代理变量。补贴有多种发放形式，一般来说银行卡发放相较于其他补贴发放形式，有到位迅速、支配自由等多种优势，因此控制变量补贴发放形式(f2)对林农山林经营积极性的影响。

民族地区特征变量方面。由于民族地区受政策的倾斜，再加上民族地区的文化差异，当地在山林经营的方式可能与汉族地区存在一定的差异[18]，因此控制民族地区的哑变量(Z2)。如果林农所属的村庄是少数民族村，Z2=1；反之，Z2=0。此外，为了控制其他随时间趋势变量的政策影响，还控制了年份哑变量(Z11和Z12)分别代表2014年和2015年。

1.5 研究假说

1.5.1林地确权方式对林农山林经营积极性有影响

按面积分山到户，实行的是家庭承包经营模式，优势主要体现在：其一，利于林农山林经营实现多元化发展模式，比如：发展林下经济、种植经济林等；其二，利于林农根据市场需求安排林业生产；其三，利于林农开展管护山林的工作，充分利用农业经营的空闲时间和琐碎时间。不过，按面积分山到户一方面可能会加剧林地细碎化，导致林农山林经营的成本增加，另一方面也使得林农在抵御林业自然灾害能力时显得能力不足。

按股分山到户，实行的是股份合作经营模式(虽然将林农的山林经营权收归到村集体，但管护山林的任务由村集体统一安排，林农仍然作为主要的参与者参与到山林经营的工作中，表明林农作为主要的山林经营者的地位并没有改变)，其优势主要集中体现在：一方面，得益于“众人拾柴火焰高”，在抵御林业突发事件能力方面得到了提升，进而在一定程度上对林地进行集约化管理和经营有促进作用；另一方面，由于该方式模糊了林农和林地间的权属对应关系，减弱了林农对林地的产权意识，在一定程度上缓解了因为“四至不清”导致的邻里之间的矛盾。但是，基于产权的弱化导致排他性极差，不仅在统一协调组织林农参与山林经营的工作难度加大，而且在一定程度上使得林农失去了对生产的积极性，加大了林农“搭便车”的心理。

基于以上分析，需要检验不同的林地确权方式对林农山林经营积极性是否存在差异化的影响。

1.5.2补贴政策感知对林农山林经营积极性有影响

在林业生产过程中，由于林业前期投入资本大、投资回收期长的固有属性，在很大程度上让林农在生产中受到生产资料的约束，从而限制林业发展[19]。为了缓解林业生产约束，作为“理性经济人”的林农一般会采取外出务工或者兼业获得非农就业收入，但这又会出现林农家庭中山林经营人手不足的窘境。引入补贴政策实质上是对林农的收入进行补助，从而有助于缓解其生产生活压力。基于资源禀赋和个体特征差异，林农对林业补贴政策的感知并不完全一致。一般认为，林农家庭生计对林业生产依赖程度愈高，因补贴政策会在一定程度上转化为维持其基本生存的保障，进而使林农对补贴政策的感知程度愈好。林农对林业补贴政策的感知程度在一定程度上表明林农在林业生产过程中受林业补贴政策的影响，进而可以推测：随着林农对补贴政策感知越清晰，林农山林经营的积极性也越高。

2 结果与分析

2.1 不同林地确权方式对林农山林经营积极性存在差异化的影响

调研数据描述性统计结果表明：按面积分山到户地区林农山林经营积极性的均值大于按股分山到户地区的林农山林经营的积极性的均值，说明在不同林地确权方式的地区，林农具有差异化的山林经营积极性(表2)。随着林业补贴政策的实施，按面积分山到户地区林农的补贴政策感知的均值小于按股份山到户地区的均值，说明相比按股分山到户，按面积分山到户地区的林农对补贴政策的感知更好。按面积分山到户地区户主的平均年龄与受教育年限较按股分山到户地区的林农平均年龄和受教育程度分别大3.32岁和高0.52年；同时按面积分山到户地区的兼业人口数与外出务工人数的均值分别高于按股分山到户0.26和0.33；按面积分山到户地区和按股分山到户地区的人均林地比例和经济林面积比例基本持平，但是相较于按股分山到户，按面积分山到户地区林农林业收入比例明显较低，表明随着外出务工人员和兼业人员的增加在一定程度上影响到了林农对山林的管护工作的开展；从调研的数据发现林农都更加倾向采用银行卡领取补贴的的形式，同时民族地区更倾向采纳按股分山到户这种确权方式。

2.2 控制变量因素后不同林地确权方式对林农山林经营积极性具有显著影响

表 2 样本描述

逐步回归结果如表3中的⑴、⑵、⑶所示，模型⑷给出了回归模型⑴的参数估计，模型⑴、⑵、⑶、⑷的PseudoR2分别为0.115、0.183、0.189、0.195；模型⑴、⑵依次分别考察了按面积分山到户和按股分山到户两种不同的确权方式、从政策感知不清楚到政策感知很好的4个不同政策感知程度直接对林农山林经营积极性所产生的影响，模型⑶同时将确权方式与政策感知2个解释变量同时纳入分析。通过对比各个方程回归结果可以发现，林地确权方式、补贴政策感知与两者交互项的显著性和系数估计值没有显著变化，这表明模型⑷的估计结果是稳健的。利用Probit模型对影响林农山林经营积极性的主要因素进行实证分析的结果表明：在控制了户主特征变量、家庭就业结构变量、家庭林业资源禀赋变量、林业补贴政策特征变量以及民族地区特征变量因素后，林地确权方式的系数估计值在5%水平上显著，补贴政策感知在1%水平上显著，两者的交互项在10%水平上显著。

2.3 影响林农山林经营积极性的因素分析

2.3.1林地确权方式对林农山林经营具有积极性的影响

表 3 Probit 模型估计结果

说明：以林农山林经营积极性为因变量；、、分别表示在10%、5%、1%的水平上显著。

林地确权方式指标通过了10%水平的显著性检验且为负向影响[表3中的模型⑷]。其经济学含义是：在保持其他变量不变的情况下，相对于按面积分山到户，按股分山到户会显著削弱林农山林经营积极性。这可能是因为按股分山到户采用“统一经营、统一管理”的山林经营模式，模糊了林农和林地间的权属对应关系。产权模糊、地权边界弱化，一方面导致林农山林经营活动中的“搭便车”行为，弱化林农对生产性努力的激励，另一方面在安排管护山林任务的时候，需要协调林农参与到林地管护工作中，该工作安排可能与林农安排其他农事存在抵触，从而使其参与山林经营的积极性不高涨。而按面积分山到户，实行家庭承包经营方式，明确规定了林地的四至和产权。这样一方面，林农山林经营的方式更加多元化，积极发展林下经济；另一方面，林农会充分利用林业经营的空闲时间和琐碎时间，灵活开展管护山林工作。由此可见，按面积分山到户在促进林农山林经营的积极性上优于按股分山到户。

2.3.2补贴政策感知对林农山林经营具有积极性的影响

林农对林业补贴政策感知是一个循序渐进的过程，在农村主要是通过当地政府的宣传，使得林农树立正确的营林价值观以及稳定的收入预期。为了更加准确地分析补贴政策感知对林农山林经营积极性的影响，运用3个指标进行阐述。首先，林农对补贴政策的感知指标在1%水平上负向显著，其经济学含义是：在保持其他变量不变的情况下，林农对补贴政策的感知情况越差，越会降低林农山林经营的积极性。其次，2009年补贴政策了解情况指标在1%水平上负向显著，其经济学含义是：在保持其他变量不变的情况下，林农对2009年的政策越是不了解，其山林经营的积极性越低。最后，在时间上设置2014年和2015年2个虚拟变量的检验结果表明：2这个虚拟变量都通过了1%显著性水平检验，也即表明以2013年为基准，随着时间的推移，林农山林经营积极性受到一定程度的削弱。所以，根据回归结果表明：一方面，基于林业补贴政策的宣传和不断强化林农对林业补贴政策的了解，明白森林资源的重要性，在一定程度上使得林农形成了正确的营林价值观念；另一方面，自从2009年开始实施的林业补贴政策，在补贴力度和范围上没有存在较大的变动，进而使得林农逐渐形成了稳定的收入预期，这样不仅能够缓解林农在林业安排上的资源计划短缺，也能够在一定程度上缓解林农在生活上的资金约束。所以，林农对林业补贴政策感知越好越会促进林农山林经营的积极性。

2.3.3林地确权方式与补贴政策感知交互项对林农山林经营具有积极性影响

林地确权方式与补贴政策的交互项通过了10%水平显著性检验，且为正影响。即相对于按面积分山到户，按股分山到户对补贴政策的感知越差，那么越会提高林农山林经营积极性。根据前面的分析，相对与按面积分山到户，按股分山到户实际上是会导致林农山林经营积极性的下降；同时相对于补贴政策感知好的林农，补贴政策感知较差的林农其山林经营积极性也会有所下降，但是对于两者共同影响如何会导致林农山林经营积极性的上升呢？林农对补贴政策的感知较差，这可能说明林业补贴的力度还不足以缓解林农在林业生产上的资金约束、收入较低的问题。基于此，林农可能有很大的积极性就会利用按股分山到户下林农和林地间模糊的权属对应关系，侵占集体公有的林地发展家庭林业经济，比如发展林下经济进行养鸡、种植蘑菇、种植中草药等。虽然这在一定程度上间接促进了林农的山林经营积极性，但是上述行为多是林农出于私人经济利益的考虑，而可能会忽略集体林的长远发展，长此以往可能会导致“公地悲剧”的问题。

2.3.4控制变量对林农山林经营积极性影响方向不一

由回归结果(表3)可知：首先，兼业人口数对林农山林经营积极性具有正向影响，且在1%的水平上通过显著性检验。这表明，随着家中兼业人数增加，林农山林经营积极性会得到相应提升。这可能是因为兼业多元化了家庭的经营生计方式，这样在不减少家庭中营林人数的基础上(兼业人员在农忙时节会回家参加营林任务)，缓解了林农生产经营投入所面临的资金约束，提高了抗风险能力，进而提升林农山林经营积极性。其次，外出务工人数对林农山林经营积极性有负向影响，且在1%统计水平上显著。这是由于家庭外出务工人员常年外出务工，家中营林人数减少(甚至部分地区存在撂荒现象)，从而降低林农山林经营积极性。再次，2009年林农对政策了解情况的估计系数显著为负，这意味着如果林农在实施林业补贴政策基期(2009年)越是了解林业补贴政策，那么越有利其形成稳定的补贴预期，从而提升其在后期开展营林活动的积极性。最后，户主特征、家庭林业资源禀赋、补贴发放形式以及民族地区特征变量方面，虽然对林农山林经营的积极性存在一定影响但是并不显著。

3 结论与建议

3.1 结论

基于中央财政林业补贴政策效益监测项目对四川省的监测数据，通过构建Probit模型，研究了林地确权、补贴政策感知对林农山林经营积极性的影响。研究发现：相对与按面积分山到户，按股分山到户会显著削弱林农山林经营积极性；同时林农对补贴政策感知越差，也会显著削弱林农山林经营积极性；在按股分山到户的地区，林农对补贴政策感知越差，就会巧妙的利用按股分山到户下林农与林地间模糊的权属对应关系，发展自己的私人林下经济。这虽然在短期内间接提高其山林经营的积极性，但长此以往可能会出现“公地悲剧”问题。此外，实证结果还发现兼业人口数量、外出务工人数、2009年补贴政策感知情况因素也会显著影响林农山林经营积极性。

3.2 建议

3.2.1按面积分山到户推进集体林权制度改革，建立责权利明晰的营林制度

相较于按股分山到户，按面积分山到户不仅促进了林农山林经营实现多元化发展模式，而且利于其开展管护山林的工作，在促进林农山林经营积极性方面具有显著的优越性。

3.2.2加大林业补贴力度，强化林业补贴政策宣传

针对不同地区的经济发展水平、营林规模等设计分级补偿标准，同时提高补贴力度，缓解林农在林业生产过程中的资金约束，提升林农的收入水平。加强基层干部对林业补贴政策的认识，加大在相关补贴政策宣传力度，促进林农对山林经营重要性的认知水平，让林农真正的明白补贴政策，使得林农将林业补贴使用到实处，从根本上调动林农山林经营的积极性。

3.2.3多元化林农就业方式，拓宽林业增收渠道

通过不断优化当地的就业条件，拓宽林业增收渠道，建立完善的社会化服务体系，因地制宜，发展适合当地的林下经济项目，并有针对性的开展相关林业技术培训，真正的提升林农山林经营的积极性。

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