农户卷入林权纠纷的制度解析*

2017-12-20董加云刘伟平邱秀腾梁文远刘金龙

林业经济问题 2017年6期

关键词：林改林权纠纷

董加云，刘伟平，邱秀腾，梁文远，刘金龙

(1.福建农林大学经济学院，福州 350002；2.中国人民大学农业与农村发展学院，北京 100872)

农户卷入林权纠纷的制度解析*

董加云1，刘伟平1，邱秀腾1，梁文远2，刘金龙2

(1.福建农林大学经济学院，福州 350002；2.中国人民大学农业与农村发展学院，北京 100872)

新一轮集体林权制度改革在取得巨大成就的同时也引发了大量的林权纠纷。基于福建、贵州、江西3省703个农户的问卷调查数据，实证分析了农户卷入林权纠纷的发生率和纠纷对象、纠纷产生时期、纠纷内容、预期调解方式等情况；运用交叉分析探究纠纷对象、纠纷产生时期、纠纷内容、预期调解方式等相互间呈现的特征，并结合中国集体林权制度改革实践对其成因进行剖析。在此基础上，提出相应的对策建议。

林权纠纷；集体林权改革；林业三定

2003年以来，新一轮集体林权制度改革(下文简称“林改”)的实施有力地推动了集体林地产权的明晰、经营权的放活、处置权的落实和收益权的保障，1.7亿多公顷的林地使用权和价值数万亿的林木所有权被划分给了8 700多万户农民[1]。林改带来的实惠大大激发了农民从事林业生产的积极性，许多地区掀起了造林护林的高潮；林业部门则在推动林权主体改革的完成和配套改革的深化过程中不断推进自身职能由管制向服务转变，从而更好地适应林业经营管理的新情况、新要求。农户家庭通过林改进一步确立了林业经营主体地位，但也卷入了大量的林权纠纷；而这些纠纷也成了地方政府施政的难题、集体林权制度改革推进的障碍。林权纠纷一般指双方或多方当事人因森林、林地、林木所有权或使用权而产生的争议[2-3]，并以纠纷发生的范围[4-5]、解决方式[6]以及产生时间[7]等为依据进行分类。引起纠纷的主要原因除了与政策执行、经济和社会文化发展相关的原因外[8]，还包括农民产权需求的提高、原有产权安排制度的缺陷、农民博弈能力的增强、正式的林权制度设计和村庄社区沿用的非正式林权制度不吻合等[7，9-13]。化解林权纠纷要求制定林业政策过程需尊重林业发展和市场经济的规律，调整林业部门和林业工作者的角色[8]，提高纠纷调解人员素质[14]，发挥民间法和寨老的作用[5，15-16]等。从整体上看，国内学者对林权纠纷开展了一定的研究，取得了一定的成果，但大部分研究主要是采用定性分析的方法，开展的实证研究基本上是依赖于单个或多个案例，且多关注于群体性林权纠纷，较少关注林改后林业经营主体农户家庭卷入林权纠纷的情况。因此，有必要对农户卷入林权纠纷的情况开展深入的实证研究，着重对农户卷入林权纠纷的发生率、特征、成因和对策进行制度解析，以期更加精准地提出深化林改、化解农户层面林权纠纷的对策建议。

1 研究方法

首先，课题组于2010年在福建省的将乐市、明溪县，贵州省的黎平县、黄平县、锦屏县和江西省的婺源县开展了农户调查，共收回有效问卷703份，其中福建222份、贵州355份、江西126份。调查问卷内容主要由家庭资源、家庭生计活动和林业生产与经营3部分组成。涉及林权纠纷的访谈内容包括是否存在林权纠纷、林权纠纷对象、纠纷产生时期、纠纷内容和预期解决途径等5个方面。纠纷产生时期主要针对20世纪50年代至70年代的土地改革(下文简称“土改”)和人民公社化时期、20世纪80年代的林业三定时期、20世纪90年代的荒山拍卖时期以及2003年以后的林改时期进行统计。然后，对农户卷入林权纠纷的发生率、特征、成因和对策进行制度解析。

2 结果与分析

表 1 被访农户家庭基本统计特征/人

被访农户家庭基本特征统计结果(表1)表明：被访农户家庭的户主基本为男性，年龄主要介于40～59岁之间，文化水平以小学及以下为主，职业主要是务农；家庭规模以4～6人的中等家庭规模为主；样本户在村中的经济状况呈现明显的正态分布，超过2/3的家庭过去一年有人员外出务工。由此可见，样本具有较好的代表性。

2.1 农户家庭林权纠纷发生的基本情况

通过询问农户“您家现在有林权纠纷吗？”对林权纠纷的发生情况进行统计的结果(表2)表明：703个被访农户中存在林权纠纷的家庭占到13.66%。其中福建省22户、贵州省42户、江西省32户，分别占3个省份样本农户数的9.91%、33.33%和11.83%；超过10%的农户存在林权纠纷的现象，说明在林改过程中农户层面发生的林权纠纷具有一定的普遍性。因此，根据纠纷的主体类型、产生时间等4个方面对96个有林权纠纷的农户家庭进一步展开分析。

2.1.1与农户发生林权纠纷的主体类型

通过询问农户“发生林权纠纷的形式是哪种？”对林权纠纷对象进行统计(表2)，其中“其他”的情况包括与地方政府之间、不知道等。有林权纠纷的农户家庭中与个体农户之间存在林权纠纷的占68.75%，与林场(包括保护区和村集体，下同)之间存在林权纠纷的占19.79%。可见，卷入林权纠纷的农户其纠纷对象主要是农户，农户与林场之间纠纷也占有较高比例，而农户与专业大户和企业之间的林权纠纷则可以忽略不计。林改的基本目标是要将林权明晰到户，决定了农户与农户之间的纠纷是农户卷入的林权纠纷中出现频率最高的纠纷。保护区保护范围、国有林场经营范围和生态公益林范围划定，退耕还林政策实施，集体对农户承包林地的单方面收回，农户开荒造林、抢占集体林地造林等情况的出现决定了农户与林场之间的林权纠纷数量也较多。大户和企业主要是通过与村集体交易实现林权的规模化占有，交易对象多为仍由村集体经营的林地，较少与农户直接发生交易，决定了农户层面与大户、企业之间的纠纷数量很少。考虑到林权纠纷对象中与大户之间和与企业之间都仅有1家，在下文关于纠纷对象的进一步讨论中将不再涉及农户与大户、农户与企业之间的林权纠纷。

2.1.2林权纠纷的产生时间

通过询问农户“纠纷产生的时间是？”对林权纠纷产生的时间进行统计(表2)，发现林权纠纷产生于林业三定时期的占20.83%，产生于林改时期的占67.71%。可见，林改时期和林业三定时期是农户层面林权纠纷产生的主要时期。林权纠纷产生于土改和人民公社化时期的仍有3户，充分说明了林权纠纷的长期性、复杂性和反复性[17-19]。从中国集体林权制度演进来看，尽管林地曾通过土改划分到户，但之后经历的集体化时期则很快又重新归于集体所有，农户真正获得个私林地经营起始于林业三定政策的实行。因此，农户家庭层面的林权纠纷几乎不涉及到土改和人民公社化时期。林业三定政策通过划定自留山和责任山将部分集体林权划分到户，由于当时的林地要素价格低，测量勘界工作粗糙，错发、漏发、一山多证、无主山的情况较多，保护区保护范围、国有林场经营范围划定包含农户经营林地等，所以引发了大量纠纷且部分纠纷延续至林改之后。荒山拍卖时期的荒山拍卖政策和集体林木转让主要是少量大户参与，绝大多数农户没有涉及。农户参与率较高的谁造谁有政策引发的纠纷主要出现在林改后，引起纠纷的原因在于村民与村集体之间关于其经营期限认定不一致。林改是在历次林权改革的基础之上推动的，不仅要将改革时仍由集体经营的林地划分到户，同时也要对过去已经划分的林地进行勘界发证，由于历次集体林权制度变迁已形成集体林权主体多元化的格局，现实产权主体与法律产权主体的不一致[7]、对原有利益分配格局的促动[20]必然形成纠纷，林改时期恰是林业三定后造林的集中砍伐期，而砍伐时期恰是林权纠纷显现的时期[18]，这些都决定了林改时期是林权纠纷产生的主要时期。考虑到发生于土改和人民公社化时期的林权纠纷仅有3起，对林权纠纷产生时期的进一步讨论将不再涉及土改和人民公社化时期。

表 2农户家庭卷入的林权纠纷基本情况统计

Table 2 Statistics on the basic situation of the disputes of forest properties involved by household

内容类别数量是否存在林权纠纷是 96否 607林权纠纷对象与个体农户之间 66与林场之间 19与大户之间 1与企业之间 1其他 9纠纷产生时期土改和人民公社化时期3林业三定时期 20荒山拍卖时期 8林改时期 65纠纷内容界线划定 35面积大小 28面积和界线划定 23合同纠纷 4其他 6预期解决途径民间调解 23村委会调解 28政府调解 27法院诉讼 2上访 2其他 14

2.1.3林权纠纷的具体内容

通过询问农户“具体是什么纠纷？”对林权纠纷的具体内容进行统计(表2)，其中“其他”原因包括经营期限、承包费用、划定为生态林等。因界线划定引起的纠纷占36.46%，因面积大小引起的纠纷占29.17%，因同时存在面积和界线划定问题而引起的纠纷占23.96%。整体上看，界线纠纷和面积大小纠纷是最主要的纠纷内容，同时存在面积和界线划定的也占有较高比例。林改需要对过去划定和通过林改划分的林地进行确权发证，从而实现产权的法律认定，但由于林业三定时期林地要素价格很低、测量勘界工作粗糙，位置不清、具体界限不详、重复划界、交叉划界、测量面积不准、一山多证等情况较为普遍，等到林改后由于要素价格大幅度上升，界限和面积认定的不一致引发了纠纷。林改时期也存在错发证、重复发证的现象，如调查地贵州某市就曾发生过大面积林权证错发的情况，最后只能将已经发放的林权证收回作废，重新发证，引发了大量林权纠纷。从现有文献记录和调查结果来看，农户层面涉及签订合同事项主要包括林业三定时期的荒山承包造林，土地拍卖时期的荒山拍卖造林和村集体活立木转让，林改以来村集体、农户林权流转等几种情况，林改之前的几种情况都是涉及到少数农户，林改之后的林权流转发生率很低[20]，决定了合同纠纷的数量较少。

2.1.4林权纠纷的化解方式

通过询问农户“您希望通过哪种途径来化解林权纠纷？”对农户希望化解林权纠纷的方式选择进行统计(表2)。农户希望以民间调解形式解决纠纷的占23.96%，希望通过村委会调解的占29.17%，希望通过政府调解的占28.13%。整体上看，农户层面林权纠纷倾向的化解方式仍以非正式制度调解为主，几乎没有农户愿意选择法院诉讼，非正式制度调解方式中的民间调解、村委会调解、政府调解是最主要的方式，几乎没有农户愿意选择上访。注重实用主义的农民眼中，重要的是解决纠纷是否有效、管用，而不太在乎法制与人治、司法与非司法的界限[21]。民间调解这种方式得益于村民之间的对立通过农村复杂的血缘、地缘人际网络被“情”、“理”所消除，因而容易使得双方就事论事并形成妥协。对于一些难化解的历史遗留问题或涉及到集体、林场、保护区等主体时，民间调解往往会失去效力，需要村委会调解或政府调解发挥作用。对于法院诉讼的方式，由于成本高，若一方不服又会陷入困境，法院裁决能够事实化解的可能性低[17]，因而选择的农户也较少。上访本身具有一定的风险，且历时久，因而也不是农民的优先选择。从实践来看，整体上无论是选择法院诉讼还是上访都是在其他方式无效的情况下所做的次优选择。由于考虑到选择上访和法院诉讼的农户很少，在下文关于林权纠纷化解方式的进一步讨论将不涉及上访和法院诉讼。

2.2 交叉分析

2.2.1纠纷对象和纠纷产生时间之间的交叉分析农户与农户之间的林权纠纷主要产生在林改时期(表3)。农户与农户之间的林权纠纷由于涉及人数少、利益相对小，村民之间的对抗多可以通过农村传统的血缘、地缘人际网络被“情”、“理”所消除，周期相对较短，因此林改后存在的农户间林权纠纷很少产生于林改前。农户与林场之间的林权纠纷有2个重要时期：林业三定时期和林改时期。林业三定时期集体划定了自留山和责任山，自留山、责任山划定时工作疏漏和技术限制等因素形成的村民与村集体之间的纠纷、划定给村民的“插花山”与外村集体之间的纠纷、将个人山场划入保护区形成的纠纷、村民与村集体等合作造林形成的纠纷等会因为冲突双方力量的不对等、森林的不动产属性和经营长周期性等而反复显现。从调查实践看，林改后村民与林场之间的林权纠纷主要包括农户与村集体对农户响应“谁造谁有”政策种植林地经营期限认知不一致、农户在林改后抢占集体林地2种情况。

表 3 林权纠纷对象与产生时期、内容、途径之间的交叉分析

2.2.2纠纷对象和纠纷内容之间的交叉分析

农户与农户之间的纠纷主要是界线纠纷，其次是面积纠纷(表3)。林改是在过去多次改革基础上开展的，当通过林改对过去已经划分给农户的林权进行确权发证时，由于过去位置不清、具体界限不详、重复划界、交叉划界、依赖的物理界限不复存在或难以认定、图纸划界与实际不符、有意的越界经营、一山多证、无主山等情况普遍，导致林改对过去划定林权进行确权时显现了大量的界限和面积纠纷。需要说明的是林改后显现的界限和面积纠纷主要是历史遗留下来的问题造成的[19，22]。农户与林场之间的纠纷内容主要是面积纠纷，其次是界线纠纷。根据农户与林场之间的纠纷形成的原因可知，两者间的纠纷内容必然是以面积纠纷为主。农户抢占集体林地，一种表现为对采伐迹地的直接抢占，还一种则是利用种植树种的特征较为间接、隐蔽、渐进式地抢占，如利用毛竹繁殖能力强的特性逐渐扩编从而占有集体林地，前一种表现为面积纠纷，后一种表现为界限纠纷。

2.2.3纠纷对象与预期调解途径之间的交叉分析

农户与农户之间的纠纷主要选择民间调解，其次是村委会调解，没有农户选择法院诉讼(表3)。农户与林场之间的纠纷主要是选择政府调解，其次是村委会调解。农户与农户之间由于同处于一个熟人社会中，长期、公开的对抗对各方都不利，民间调解成为了双方最愿意选择和接受的方式。尽管如此，由于中国农村正处于转型时期，农村社会结构出现了明显的分化，村委会权威整体上呈现明显的弱化趋势，少量农户与农户之间林权纠纷长期未决，政府调解也成为了农户与农户之间林权纠纷的一个重要化解方式。农户与村集体之间的纠纷对象是村委会，与林场、保护区之间的纠纷由于林场和保护区的行政级别都高于村委会，政府调解是最普遍的方式；其次是村委会，充当调解角色比较便利。

2.2.4纠纷内容和纠纷产生时间之间的交叉分析

面积纠纷主要产生于林改时期和三定时期，界线纠纷主要产生于林改时期，同时存在面积和界线纠纷的农户其纠纷主要形成于林改时期(表4)。界线纠纷相比其他纠纷较好解决，因而较少有林改实施前的界线纠纷至今未决。三定时期一山多证、错发、漏发、无主山等情况的存在使得面积纠纷的数量也较多，且由于涉及利益较大、双方力量不对等，很多到林改时仍未解决。林改后的面积纠纷同样与林权证的错发、重复发证、农户抢占集体林地等有关。

表 4 林权纠纷内容与产生时期、预期调解途径之间的交叉分析

2.2.5纠纷内容与预期纠纷解决途径之间的交叉分析

存在面积纠纷的农户主要是选择民间调解，其次是政府调解，再次是村委会调解，面积纠纷没有选择法院诉讼和上访的(表4)。存在界线纠纷的农户主要是选择民间调解和村委会调解，且数量相同，其次是政府调解，有1户农户选择上访，没有农户选择法院诉讼。同时存在面积和界线纠纷的农户主要是选择政府调解和村委会调解，且数量相同，有2户农户选择法院诉讼，有1户农户选择上访。存在合同纠纷的农户主要是选择政府调解，其次是村委会调解，没有农户选择民间调解和诉讼，也没有农户选择法院诉讼。面积纠纷主要是农户与农户之间、农户与林场之间的纠纷。农户与农户之间的纠纷农民倾向于选择民间调解的方式，农户与村集体之间的纠纷则倾向于选择村委会调解或政府调解。界线纠纷调解相对简单，选择民间调解和村委会调解的成本较低，涉及到与非个体之间或历史遗留的界线纠纷则倾向于政府调解。合同纠纷尽管属于法律调整的范畴，但有关林权的合同纠纷往往与政策实践密切相关，政府调解反而是优先选项。

2.2.6纠纷产生时间和预期调解途径之间的交叉分析

表 5林权纠纷产生时期与预期调解途径之间的交叉分析表

Table 5 A Cross-over analysis between periods and anticipating mediation ways of the disputes of forest properties

纠纷产生时期预期解决途径民间调解村委会调解政府牵头调解林业三定时期188荒山拍卖时期042林改时期 221416

三定时期形成的林权纠纷主要是选择村委会调解和政府调解(表5)，仅有1起选择民间调解；产生于荒山拍卖时期的纠纷主要是选择村委会调解，其次是政府调解；林改时期产生的纠纷主要是选择民间调解，其次是政府调解，再次是村委会调解。显然，林权纠纷产生时期越早，其化解的难度就越大，选择民间调解的可能性就越小，因此林改前产生的林权纠纷愿意选择民间调解的仅三定时期的1起。三定时期和荒山拍卖时期主要是选择村委会调解和政府调解，林改时期选择民间调解的数量最多。

3 结论与建议

农户层面发生的林权纠纷具有一定的普遍性，在林改中农户卷入林权纠纷的发生率达13.66%。农户卷入林权纠纷的纠纷对象是以农户为主，但与非农户之间的纠纷也超过30%，且主要是与林场之间的纠纷。林权纠纷主要产生于林改之后，但林改前特别是林业三定时期产生的林权纠纷也超过20%。纠纷内容主要是界线纠纷和面积纠纷，几乎不涉及合同纠纷。农户愿意选择的纠纷处理方式主要是政府调解、村委会调解和民间调解，几乎没有农户愿意选择上访或法院裁定。农户与农户之间产生林权纠纷主要是在林改时期，主要是界限纠纷，愿意调解的方式是以民间调解和村委会调解为主；农户与林场之间的纠纷主要产生于林业三定时期和林改时期，主要是面积纠纷，愿意调解的方式是以政府调解为主。面积纠纷主要是产生在林改时期和林业三定时期，产生面积纠纷后，农户主要是选择民间调解，其次是政府调解，再次是村委会调解。界限纠纷主要产生于林改时期，主要是选择村委会调解，其次是政府调解，再次是民间调解。林权纠纷产生时期越早，愿意选择民间调解的农户越少，愿意选择政府调解和村委会调解的越多。

基于此，应当重视农户层面的林权纠纷，正视并积极处理林业历史遗留的问题，强化基层政府和村委会调处林权纠纷的能力，充分发挥民间调解的优势和作用。

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