三权分置视角下农地收益配置的路径与对策建议

于晓琳

[摘要]“三权分置”是2014年“中央一号文件”对于农村土地制度改革问题作出的新提法。具体来说，所谓“三权分置”，就是对于农村土地要“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”。这是在经济体制改革不断深入、城乡二元结构不断扩大的大背景下提出的。在此背景下，原有的农村土地承包经营制度实际上阻碍了农业的规模化和现代化，亟需通过“分置”来区分权利关系，激活土地权利流转。在“三权分置”的背景下，对于农地收益的配置仍然有许多问题需要解决。本文从“三权分置”的视角出发，借助农地产权理论和地租理论来分析农地收益配置的问题。本文在阐述农地征收收益分配现状的基础上，详细的分析农地收益分配的问题，以此来展开对我国农地征收增值收益分配问题的研究。最后提出農地收益分配的路径与对策，经过分析研究本文认为应该全面推进土地承包经营权确权颁证工作、完善农地补偿制度、构建合理的农地发展权制度、完善农地收益分配方式、规范农民的社会保障制度。以此来更好的解决农地收益分配方面的问题，使得“三权分置”政策更好的发挥效用，使得农民利益得以保障，农村经济更加健康合理的发展。

[关键词]三权分置；农地收益；收益分配

一、引言

中国特色新型农业现代化是中国农业发展的目标。与城镇化、工业化、信息化相比，农业现代化依旧是我国目前经济社会发展中的短板。尽管截至2015年，我国粮食产量实现了“十二连增”，但粮食安全问题依然不容忽视。农业生产的结构性问题突出，主要表现在农产品种类结构不合理、农业经营体系落后、农业产业结构单一、农业增长驱动力落后等方面。为解决上述问题党中央提出加快推进农业供给侧结构性改革，使农业生产适应消费转型升级的要求，推动农业转型升级以提高农业质量、效益和竞争力。为了破解发展现代农业、培育新型职业农民、引导土地有序流转、发展农业适度规模经营所面临的体制机制障碍，党中央提出农地“三权分置”改革，以期顺应发展农业适度规模经营的要求，为中国特色农业现代化开辟新道路。实行农地“三权分置”能够在保护农民对承包地的财产权益的基础上赋予新型经营主体更多土地权能。这有利于土地资源流向新型农业生产经营主体，有利于促进土地资源的优化配置，有利于提升土地资源利用率和土地产出率，有利于转变农业发展方式。可以说，农地“三权分置”为中国特色新型农业现代化开辟了新路径。

二、相关文献述评

对于“三权分置”，早在2014年该理念提出之前，就已有不少学者对其进行了研究。有学者认为，作为用益物权的土地承包经营权应当是一个完整的民事权利，对“承包权”与“经营权”的分置事实上在一物上设置了两个不相容的他物权，与传统的“一物一权”原则相悖。也有学者从“权能分离”的角度，认为土地经营权基于承包经营合同产生，难以作为一项单独的权利。而支持“三权分置”的学者认为，这种理念对目前农村土地制度改革特别是农村土地权利流转有很强的政策导向作用，并就此提出了“稳定土地权利登记”“完善土地权利救济”等法律完善层面的意见。在我国现有农地制度的背景下，农村的集体土地不能改变其用途，只能由农地征收转为国有建设用地。

农地收益分配问题是征地改革问题的核心和关键，同时是征地改革的难点所在。毛泓（2000）等学者在农村土地不同产权主体的基础上研究农地收益分配问题时，指出农地收益配置应当依据产权所有关系在产权主体之间进行分配，目前农村土地产权制度中有农村集体组织与农民个体这两个基本的产权主体，所以农地收益配置要依据这两个产权主体的关系来合理分配。

三、农地权益配置的路径与对策

（一）全面推进土地承包经营权确权颁证工作

由于土地承包经营权当然地附着于土地这一特定的不动产之上，故而推进土地承包经营权这种权利形态的登记管理和正式办法工作就显得尤为重要。经公权力部门依法登记并予以确认的土地承包经营权能够流转交易中显示更高的公示公信效力，从而能够促进流转交易成本的降低和交易的便利化。2015年中央政策上确定江苏、江西、等9个开展整省推进承包地确权登记颁证试点工作，2016年的中央一号文件明确要在2020年前完成土地等农村集体资源性资产确权登记颁证工作，当前继续扩大整省推进范围。土地承包经营权高效有序流转依赖于土地承包关系不发生变动。土地承包关系稳定并长期存在是经营权的流转的重要前提，土地作为生产要素的功能方可得到更大程度上的发挥。38近期抵押解禁的中央政策明确了土地承包经营权流转过程中要坚持的底线，即“坚守土地公有制性质不改变，耕地红线不突破以及民利益不受损。”39这条底线也是稳定承包关系促进土地承包经营权流转的红线。

（二）完善农地补偿制度

目前我国土地征收补偿标准采用的是适当补偿原则。我国在工业化初期，由于受到国力的限制以及公有制观念的制约，采用适当补偿的原则可以理解的，但随着我国经济实力的不断提升，采用完全补偿的条件已经成熟，这一完全补偿的标准主要就是“市价”，这样就能够从客观上改变失地农户补偿费过低的情况，有助于农民土地权益的保护和社会的稳定。在农地征收补偿的过程中，充分考虑农地的增值收益和未来收益，制定一个更加合理的标准并借助相关法律法规及政府、法律部门等加以监管。利用“市价”来使得农地补偿标准有市场来决定，推进农村土地的市场化进程，而这一市价如何确定，最根本的是要建立城乡统一的土地流转市场，形成合理公平的市场价格。

（三）构建合理的农地发展权制度

要想构建合理的收益分配制度，需要承认农地发展权这一新型土地权利类型，推进农地发展权立法，构建合法的农地发展权制度以改善农民权益受损状况，恢复农地权利归属从而形成新的土地权利格局，以此来保护农民和集体经济组织的权益。我国目前农地发展权制度与美国早前的情况有些类似，值得借鉴和学习。美国的土地发展权通过土地发展权转移和土地发展权征购两种制度运行，通过合法有效的程序，土地能够高效率的流转，并且保证收益相对公平。本文认为我国在建立农地发展权制度时：首先，明确农地发展权的主体。应该与农地所有权主体相对应，即归属于农村集体，农民合理分享增值收益；其次，政府引导农地发展权人市。市场机制介入的第一个环节就是农地发展权出让，通过设定公平的农地市场交易平台，不同区位、条件的地块竞价透明，有利于形成规范有序的市场机制。最后，量化农地发展权补偿。参考农地征收用途、预期涨幅，评估增值收益，全面覆盖到农户个体，从而构建合理的收益分配机制去。endprint