财政分权理论回顾与展望

●马海涛 任致伟

财政分权理论回顾与展望

●马海涛 任致伟

本文对财政分权理论进行了回顾与展望，从财政分权与经济增长，财政分权与地方政府行为以及财政分权对企业的影响三个方面进行了文献综述，并分析了财政分权与预算软约束对教育、医疗、环保等公共产品供给的影响，以及财政分权对公共产品供给效率的影响。最后对财政分权的研究方向进行了展望，认为应当注重财政分权的本质；在研究时应当考虑财政分权的层次传递性；应当注重研究较长历史时期的财政分权；以企业为研究对象的应该注意企业的分支机构所在地问题；财政分权应当综合考虑四本预算；内生性问题的处理应当更加严谨。

财政分权 作用机制 经济增长

马海涛，现任中央财经大学研究生院院长、教授、博士生导师，中国财政发展协同创新中心执行主任。毕业于中国人民大学财政金融学院，获经济学博士。享受国务院政府特殊津贴，入选“全国文化名家暨四个一批人才工程”,万人计划哲学社会科学领军人才,“新世纪百千万人才工程（国家级）”、教育部“新世纪优秀人才支持计划”、财政部“跨世纪青年学科带头人”，被评为“北京市教学名师”、“北京市青年骨干教师”、“北京市育人标兵”，北京市文化宣传系统“四个一批”人才，“首都劳动奖章”获得者。

兼任中国财政学会副秘书长，教育部公共管理教学指导委员会委员，全国资产评估专业学位研究生教育指导委员会秘书长，国家社科基金评审专家，全国高校财政学教学研究会理事长，全国政府预算研究会会长，中国职业教育学会学术委员会委员，中国财政学会县级财政研究会副会长，中国农村财政研究会常务理事，中国财政学会财政史研究会、基础理论研究会常务理事，北京市财政学会常务理事兼副秘书长，财政部教材编审委员会委员，财政部高级技术职务评审委员会委员，北京市人大常委会预算监督顾问。被聘为河北大学、新疆财经大学、山东财经大学、安徽财经大学、内蒙古财经大学、上海立信会计学院、广西财经学院、西安财经学院、铜陵学院等高校客座教授。

研究领域为财政理论与政策、财税管理。曾主持国家社会科学基金重点项目、一般项目，教育部人文哲学科学基地重点项目，财政部、国家发改委、劳动社会保障部，国家国有资产管理委员会，科技部，世界银行及亚洲开发银行等课题四十余项。在《新华文摘》、《财贸经济》、《财政研究》、《税务研究》等学术刊物上发表论文150余篇，出版学术著作10余部（包括主编和合著），出版教材20余本（包括国家精品教材），15项成果获省部级奖励。曾多次赴美国、英国、法国、加拿大、澳大利亚、意大利、丹麦、日本、俄罗斯、乌克兰、越南、香港和台湾等国家和地区进行学术交流或访学。

2013年7月到中南海参加李克强总理主持召开的经济专家座谈会，就我国财税改革做了专题汇报。

一、引言

财政分权是解释中国经济长期保持高速增长的一个重要因素，这一点已被学术界广泛接受。财政分权理论已经从最初基于要素的流动性以及知识的分散性得出分权可以更有效率，发展到注重微观基础的“第二代”分权理论，对于财政分权的研究也已经从财政分权对经济增长的影响扩展到财政分权对地方政府各种行为的影响，包括对预算约束的作用（Ihiro，2011；Ernesto 和 Klaas，2013；马恩涛、于洪良，2014），对地方政府财政支出结构的偏向（傅勇、张晏，2007；安苑、王珺，2010；刘小勇、丁焕峰，2015），对地方政府公共服务的供给（Uchimura，2009；乔宝云等，2005；平新乔、白洁，2006；傅勇，2010；庞凤喜、潘孝珍，2012；周亚虹等，2013；张欣怡，2015；匡小平、赵丹，2015），甚至是财政分权对居民健康水平的影响（彭浩然等，2013）。

从文献的时间顺序来看，首先是关注于财政分权与经济增长的关系，之后开始关注于财政分权对具体某一领域的影响，例如对地方政府行为的影响，对教育的影响，对企业投资、环境保护等方面的影响。但是从逻辑上出发，是财政分权影响了地方政府行为，进而地方政府行为的变化影响了经济主体，最终才表现在经济增长上，逻辑顺序见图1。

图1财政分权与经济增长的逻辑顺序

二、财政分权与经济增长

财政分权之所以被广泛认为可以促进经济增长，发挥作用的关键在于提高经济效率，效率的提高主要是因为在要素可以流动的情况下会带来地方政府间的竞争，分权的优势在于可以在地方政府之间带来竞争机制（Buchanan，1995）。地方政府之间的竞争可以促使其推动市场化进程以及压缩对国有企业的补贴（Qian和Roland，1998）。但是以上这些作用只是使财政分权促进经济增长具有了可能性，但并不必然可以得出分权可以带来增长，因为地方政府完全可以通过向企业“敲竹杠”等短期行为攫取租金（Acemoglu，2003），俄罗斯在苏联解体之后的经济表现似乎也印证了这一点。对此Blanchard和Shleifer（2000）认为如果中央政府的影响力过低，会导致地方政府易被利益集团“俘获”，中国经济的高速发展也得益于中央政府对地方的高度控制权。Cai和Treisman（2004）则指出即使地方政府要发展本地经济，也极有可能是通过与企业合谋避税，全社会的福利水平会受到损害。从不完全契约理论的角度看，激励性契约能够发挥作用也要求委托人对于代理人的私人利益有足够的控制力。

现有对财政分权经济增长效应的实证研究结论不尽相同，正面效应（林毅夫、刘志强，2000；沈坤荣、付文林，2005）和负面效应（Zhang 和 Zou，1998）的结论都存在，并且也有学者认为这种效应是非线性的，存在最优规模（缪小林等，2014）。李一花等（2014）运用双重差分法研究山东省“省直管县”改革的影响，发现改革不利于县域经济的增长。

三、财政分权与地方政府行为

（一）财政分权与预算约束

为保证竞争的有效率，地方政府的预算硬约束是市场保护型财政联邦主义的一条重要的基本假设（Parikh和Weingast，1997）。但是其隐含的前提是地方政府之间具有相同的要素禀赋（杨其静、聂辉华，2008），Cai和 Treisman（2005）指出要素禀赋处于劣势地位的辖区注定会竞争失败，会诱使其成为掠夺者。如果对所有辖区进行相同的预算约束可能会损害经济效率，并且也不利于辖区居民的福利（杨其静、聂辉华，2008），因为地方政府会将有限的财政资源更倾向于投入生产性领域而非教育、医疗等直接关系居民福利的领域。Ihiro（2011）则通过假定仁慈的中央政府和寻租性的地方政府（传统的假定正好相反）认为税收在中央政府与地方政府之间具有纵向外部性，虽然预算软约束会带来腐败现象，但是可能比预算硬约束更能增加社会福利。类似的是马恩涛和于洪良（2014）认为如果分权度较低时预算软约束可以提高社会福利水平，尤其是地方政府举债行为不受中央政府控制时。

（二）财政分权与公共产品供给

向本地居民提供公共产品是地方政府的基本职能，与财政分权有着紧密的联系。王绍光（1997）则指出，如果分权突破了“分权的底限”会导致中央政府难以提供全国性公共产品，同时也会使中央政府无力在地区间进行财力再分配，稳定经济的职能也会被大大削弱。大多数学者认为分权会使地方政府偏向于增加投资性公共支出（Estache和 Sinha，1995；Keen 和 Marchand，1997； 傅勇、张晏，2007等），对于教育、医疗等直接关系居民福利的公共消费性支出则不太关注，财政分权对这些公共产品的提供存在抑制作用 （张军、周黎安，2008；邓可斌、丁菊红，2009），甚至财政分权还会降低居民的健康水平，提高死亡率 （彭浩然等，2013）。但是财政分权是否一定会抑制消费型公共产品的供给结论也不尽相同，Zhuravskaya（2000）认为财政分权有助于俄罗斯地方政府增加教育和卫生的投入。席鹏辉、梁若冰（2014）运用双重差分法研究发现财政分权可以提高福建省县级层面上教育、医疗、交通等公共产品的提供，但是会扩大县域之间的差距。陈思霞、卢盛峰（2014）同样运用双重差分法研究发现，财政分权会使县级减少民生性财政支出。刘小勇、丁焕峰（2015）通过利用空间面板Durbin模型研究发现，财政分权会使省级政府偏向于投资性支出，但是省以下的支出偏向性与省级是相反的。谭之博等（2015）认为“省直管县”改革可以提高财政分权水平，并有助于缓解城乡收入差距以及改善教育和医疗水平。关于为什么财政分权会使地方政府支出偏向于基础设施投资，地方政府追求政绩，为晋升而增长的锦标赛模式被认为是主要原因（周黎安，2007）。

关于分权与教育的关系，大多数文献认为财政分权不利于教育。黄佩华、迪帕克（2003）认为当时中国在财政教育支出方面是过度分权的，大量教育支出由地方政府特别是县及县以下政府承担会导致教育质量的下降。乔宝云等（2005）认为地方政府之间的竞争会降低小学入学率，尤其是西部地区，因为竞争会减少地方政府对于初等教育的投资。Busemeyer（2007）发现OECD国家当中在国家层面上，财政分权会减少财政对教育的支出，但是在地区层面上情况却正好相反。贾智莲、卢洪友（2010）认为财政分权并不会增加省级政府的民生类公共产品的供给。在省以下地方政府的层面上，李祥云、陈建伟（2010）认为缺乏激励是县级义务教育投入不足的重要原因，周亚虹（2013）则认为我国地市级地方政府可能存在教育支出相互竞争行为，上级政府通过比较教育支出来评价地市级政府的相对教育政绩甚至决定地方官员是否连任，从而引发了地市级政府之间的标尺竞争。

环境具有很强的辖区外溢性，因此需要层级相对较高的政府进行地区间协调，仅仅依靠分权是不能够解决环境问题的。通过国外学者对财政分权与环境保护之间关系的研究，有的发现财政分权能够带来地方政府在环保方面的良性竞争，List和 Gerking（2000），Millimet（2003）却认为，里根执政时期的分权没有带来环境质量的下降，反而地方政府之间在环境方面产生了“竞争到顶”而非“竞争到底”的现象。但是Sigman（2014）认为分权会加重河流的污染程度，流域各地区都会想去搭便车。

雾霾天气高发使得环境问题在我国受到越来越多的关注，从对我国环境污染情况的研究来看，大多数学者认为分权会恶化环境状况。张克中等（2011）从碳排放的视角，认为分权不利于减少碳排放，会促使地方政府加快发展第二、第三产业，使得碳排放增加。但是曲亮等（2015）认为二氧化碳减排效率与财政分权之间具有倒U型的关系，在一定范围内提高财政分权程度有利于提高二氧化碳减排效率。刘建民等（2015）发现财政分权会降低环保监管力度，使得废水、废气以及粉尘等的排放量提高，但是财政分权与环境污染之间呈现出的是非线性关系。张欣怡（2015）认为财政分权对环境污染的传导机制是财政分权影响了地方政府的收支结构，进而影响环保支出水平；同时财政分权也会影响中央政府可用于环保方面的财力，同时对产业结构会产生影响。李香菊、刘浩（2016）在对污染物类型进行区分后发现，财政分权对不同类型的污染物具有不同的效应，财政分权会加重单向外溢性污染物的排放，但是对于双向污染物和非外溢性污染物的排放则会减少。

（三）财政分权与公共产品提供效率

财政分权除了影响公共产品提供的数量，也会影响提供效率。关于财政分权对效率的影响，龚锋、卢洪友（2009）发现财政分权对于不同类型的公共产品具有不同的配置效率。对于义务教育而言，分权可以提高其配置效率，但是分权却会损害医疗的配置效率。类似的是张仲芳（2013），汪小勤、曾瑜（2016）也认为财政分权不利于医疗卫生的支出效率。不过储德银等（2015）认为财政分权与医疗卫生的供给效率呈倒U型的关系，虽然过度分权不利于效率，但是他们认为现在我国还有进一步分权的空间。我国财权高度集中在中央，如果中央与地方的收入比重相对稳定的情况下，财政分权的增加一般会伴随着转移支付规模的扩大，由于“粘蝇纸效应”的存在，地方政府会倾向于扩大支出规模，徐琰超、杨龙见（2014）发现不同类型的转移支付对福利性支出效率的影响是不同的，一般性转移支付和专项转移支付对支出效率有损害，但是税收返还可以提高支出效率。

四、财政分权对企业的影响

财政分权对经济增长发挥作用，归根到底要靠促进经济主体的增长来实现。地方政府提供直接或间接的税收优惠政策，除了影响企业是否进入本地，还会影响企业的投资。周中胜、罗正英（2011）发现分权程度越低，上市公司出现过度投资的可能性就越高，地方国有企业受到的影响更大。刘冲等（2015）认为财政分权和行政分权都不会提高企业的效率，并且财政分权会产生负的外部性。张敏等（2015）以上市公司为研究对象发现，财政分权会使上市公司的实际税负提高。陈工、陈明利（2016）同样以上市公司为研究对象，发现财政分权可以提高企业的投资效率，降低投资不足以及过度投资的情况，其中财政分权对地方国有企业的影响最大。贾俊雪、应世为（2016）认为收入分权和支出分权会对企业税负产生不同的影响，收入分权会降低企业的实际税负，而支出分权则会减少企业的税收激励。但是上市公司在各地有诸多分支机构，其实际税负不仅仅受公司总部所在地税务部门的影响，也会受到分支机构所在地税务部门的影响。

五、研究展望

（一）有待探讨“权”的本质，区别“分权”与“分钱”

目前对于财政分权的研究已经浩如烟海，在进行研究时大多数学者直接采用一种或几种分权指标来进行表示，一般是分别采用收入分权和支出分权，这些指标也已经相对固化。但是很少有学者去探讨这些指标是否能够真正表示财政分权，抑或财政分权的本质是什么。例如“省直管县”难道真的是财政分权吗？“省直管县”改革一般是指在财政预决算、转移支付、收支划分、资金往来等方面省直接与县对接，绕过市一级以避免“市卡县”等情况的出现。从县的角度看，直接和省对接避免了资金被市截留，确实是增加了县级的财力，但是这是“权”的下放吗？从省与市的角度看，对县的财政资金分配权是从市级上收到了省级，因此这并不是分权而是集权，因为“省直管县”加大了省级财政的统筹协调力度。因此在以“省直管县”改革作为财政分权的“断点”时，首先应当论证“省直管县”改革是否真正影响了分权指标的变化。

从收入分权与支出分权的具体计算公式来看，实际上反映的是收入份额和支出份额。份额大的地区“权”就大吗？实际上如果继续深究下去，就会发现分权的衡量与学术界早已争论过的“财权”与“财力”的关系实际上非常相似，用这些份额所表示的实际上是“分财力”而不是“分财权”。

（二）有待关注分权对不同层级政府的影响

几乎所有的文献都忽略了财政分权的 “层次传递”性。我国是中央集权的多级政府体制，中央政府是分权的决策者，最基层的政府是分权的接受者，而处于中间层级的政府则既是对下级政府分权的决策者又是上级政府分权的接受者。例如省级政府要接受中央政府的分权决策，但是也要决定如何向市县分权，因此如果在省级层面上探讨财政分权，应当包括中央对省的财政分权和省对下的财政分权，这两类分权都会对省级单位产生影响。由此引出的一个问题就是，几乎所有的文献都是在研究分权对下级政府的影响，但是分权同样会对上级政府产生影响，分权在增加下级政府的财力或支出责任的同时，对上级政府产生了相反方向的影响，因此只有在同时考虑到分权对上下级政府的影响之后，才能真正测算出分权的效果。目前对我国的财政分权研究最多的是基于省级政府，但是在选取分权指标时，学界考虑的都是中央与省级之间的分权状况，对省与市县的分权状况却没有同时考虑。例如在省一级层面研究财政分权对经济增长的影响时，一般就采用省级的收入分权指标与支出分权指标来表示财政分权，但是这反映的仅仅是中央与省的分权，并没有反映省级政府与市县级政府的分权，两种分权显然都会影响各省的经济增长。

（三）有待从更长的历史阶段研究我国的财政分权

只要有多级政府的存在，客观上就存在权力在不同级次政府间的配置，因此财政分权在我国是长期存在的，并不是在改革开放之后才开始的。但是从目前的文献来看，大多数学者选取的时间段是分税制改革之后，以新中国成立以来为时间段进行研究的文献比较少，王绍光（1997）、陈硕（2012）等为数不多的一些文献有所涉及。当然需要说明，很大一部分原因是许多学者研究的问题出现的时间比较晚，例如财政分权对上市公司的影响等；另外一个重要因素很可能是目前没有一个合适的分权指标能够准确描述建国后这么长时间段内我国的财政分权状况，不同的指标仅仅在特定的时间段内反映得相对准确（陈硕，2012）。但是分权对于地方政府行为的影响应当从更长的历史时期去考察，尤其是改革开放前的数次“放权”运动不仅为研究提供了丰富的素材，而且也更加贴近真正意义上的“分权”（相对于“分钱”而言），例如五十年代曾经将规模巨大的国有企业都下放到地方进行管理。

（四）不应忽视企业的异地分支机构问题

当前学者在研究财政分权对企业行为的影响时，往往忽略了企业在不同地区可能存在分支机构的问题，特别是以上市公司、规模以上工业企业等大型企业为样本进行的研究。企业分支机构受所在地税务部门的影响较大，如果用企业总体的情况去对应企业总部所在地的财政分权状况，会产生一定的偏误。研究财政分权对没有分支机构的中小企业的影响具有很重要的现实意义，但是这方面的文献目前比较少。

（五）分权指标的构建应当考虑“全口径”

在构建分权指标时，无论是收入分权指标还是支出分权指标，大多数学者都是在一般公共预算的范围内去讨论，甚至用税收收入在政府间的分配情况构建财政分权指标。但是财政收支的范围并不仅限于一般公共预算，收入更不是仅限于税收，理论上构建分权指标时应当把四本预算都包括在内，不过目前的文献当中这样做的几乎没有，如果不考虑政府性基金预算极有可能会低估分权水平。

（六）内生性问题的解决有待深入探讨

在研究财政分权时，一个不容忽视的问题就是内生性问题。除了难以避免的遗漏变量问题外，双向因果也是一个重要因素。地方政府对企业的控制程度、经济发展水平不均等程度、工业化程度等因素都会影响地方政府的税收分成（周黎安、吴敏，2015），而税收分成则会对目前学界广泛采用的分权指标产生影响。因此在研究财政分权对其他经济社会因素的影响时内生性问题应当加以考虑。

从现有文献来看，在处理财政分权的内生性问题上大多数学者是以“省直管县”改革为准实验，利用双重差分或其他方法避免内生性问题。席鹏辉、梁若冰（2014）将福建省2002年省对下财政体制调整视为准实验，利用双重差分法研究了财政分权对县级公共产品提供的影响。李一花等（2014）将山东省2009年的“省直管县”改革视为自然实验，同样运用了双重差分法。陈思霞、卢盛峰（2014）运用双重差分法研究“省直管县”改革这一准实验对民生性财政支出的影响。 刘冲等（2015）、谭之博等（2015）同样是运用双重差分法研究“省直管县”改革这一准实验，稍微不同的是前者将“扩权强县”与“省直管县”进行了区分，认为“扩权强县”是行政分权而“省直管县”是财政分权；后者则没有将“省直管县”改革视为财政分权，而是研究了“省直管县”改革对财政分权的影响。缪小林等（2014）则是采用了工具变量法克服内生性问题，选择人均财政供养人员和人均财政转移支付作为财政分权的工具变量。

就内生性的解决来看，手段是比较单一的，运用最多的就是“省直管县”改革，但面临的问题是：第一，这项改革能否笼统地视为分权，这一点前文已有提及；第二，在以“省直管县”改革作为财政分权的“断点”时，首先应当论证“省直管县”改革是否真正影响了分权指标的变化；第三，在进行研究时应当首先明确是相对于哪一级政府而言的，然后再用数据去检验改革前后该级政府的收入分权指标或支出分权指标是否真的提高，最后才能将其视为分权的政策冲击。■

中央财经大学研究生院、中央财经大学财税学院）

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（本栏目责任编辑：周菲）