乘兴而来 安全而归—从苏州市重大活动餐饮食品安全保障现状谈起

文 / 封卫娟

近年来，越来越多的国内和国际性政治、经济、文化、体育等重大活动选择在大中型城市举办，有些活动规模大、时间长、人员集中，用餐量大，易出现食物中毒及食品污染等问题。在这些重大活动中，如何响应政府要求及满足公众需求，做好食品药品安全保障工作，确保饮食安全万无一失，对食品药品监管部门是严峻考验。本文以苏州近2年重大活动食品安全保障工作为例，分析重大活动餐饮安全保障工作存在的突出问题，并提出相应对策，探讨重点活动食品安全保障之道。

两年零事故得之不易

2015年1月～2016年12月，苏州市食品药品监管部门共保障重大活动550次，保障用餐人数约52万（见表1）。每次接到保障任务，食品药品监管部门都会投入大量人力、物力和财力，严格做好工作预案、对监管人员培训、重大活动前开展食品安全风险评估、监督检查、抽样检验以及供餐期间做好全程食品安全保障和快速检测工作，实现了两年重大活动食品安全零事故。就两年来的实践来看，苏州市重大活动食品安全保障工作取得这样的成绩并不容易。重大活动食品安全保障工作中尚存在一些亟待解决的问题。

首先是保障任务来源不一，高风险供餐难以避免。目前，苏州市重大食品安全保障任务来源没有统一归口，一般政府主办的重大活动，直接由市或区县政府交办；其他相关部门或企业主办的活动则多数经市或区政府协调交办。在交办方式上，有的是正式书面文件，有的是非正式书面文件，还有些是领导之间电话通知。一般来说，非商业类重大活动的人员住宿和用餐单位多数为星级宾馆等大型餐饮单位，而商业性活动则多为一般宾馆和中型饭店，另外有些接待规格不高的群体性活动在学校食堂。选择中型饭店或盒饭等高风险供餐场所和供餐方式主要有3种情形：一部分是由于重大活动举办场所无现场加工和用餐场所等客观因素，如大型活动的彩排、展销会等；一部分是由于商业性活动举办者考虑经济和用餐时间等因素；还有一部分是因保障任务临时通知或领导确定的供餐单位，哪怕供餐单位的供餐能力不符合要求，食品药品监管部门也无可奈何。这些高风险供餐场所和方式给食品安全保障工作带来相当大的难度，同时也给监管人员带来巨大压力。

表1 重大活动食品安全保障工作任务基本情况

其次是各方权责不清，供餐安全风险加大。当前，政府或主办单位将重大活动食品安全保障任务交给食品监管部门，往往认为该项责任应由食品监管部门负责。供餐单位认为重大活动供餐有了监管人员保障，也错误地认为把关责任完全在食品监管部门，自己做好供餐就行了。食品监管部门由于全程保障、服务意识以及出了问题责任追究等长期压力，导致有意无意地包办了主办单位与供餐单位职责。正是由于这种混淆执法与守法主体，法律关系倒置情况，造成保障人员工作任务越来越重，压力越来越大，投入越来越多。部分接待单位重盈利轻管理，内部食品安全管理制度形同虚设，从业人员缺乏严格的岗前健康检查，餐饮单位食品安全管理员在重大活动保障期间没有发挥重要作用等。这种情况如不扭转，将淡化企业主体责任意识，弱化自身管理，给食品安全带来隐患。另外，重大活动接待单位基本由政府机关或会议组委会指定，但由于其对本地接待单位的食品安全管理和设施情况不甚了解或了解不全面，致使一些不具备接待能力的宾馆、饭店也承担了接待任务。两年来，检查发现9家接待单位食品安全风险评估不合格（不具备接待能力）。存在的问题包括：部分供餐单位食品安全量化分级没有达到要求的A级；不具备直接外送配餐资质却承担着外送快餐任务；接待单位超负荷运转。譬如只能接待1000人同时就餐，却承接了1500人的就餐活动，或者既承接婚宴又承接重大活动接待，从业人员、设施设备相对不足，增加了食品风险隐患。

第三是客观影响因素多，供需矛盾突显。一方面，重大活动多集中在春、夏、秋三个季节，易滋生各种细菌和霉菌，餐饮安全风险较高。另一方面，供餐单位食品原料供货商复杂，部分星级宾馆主副食品供货商有上百家，需要防范的食品风险较多。此外，随着大型活动供餐方式的不断变化，供餐服务与食品安全需求之间的矛盾日益加剧。很受西方人喜爱的冷餐会等新型自助餐以冷食为主，且无现场加工和用餐场所，污染环节多，食品安全风险极高，一旦中外宾客发生食物中毒，产生的国际影响很大。还有监管部门未掌握的大型商业活动，其用餐多由未取得外送配餐资格的星级宾馆饭店以直接外送配餐形式供餐，如在游船、展厅甚至草坪等地举行宴请等。

第四是保障工作任务重，监督投入不足。连续两年，苏州市重大活动食品安全保障场次数均达到每年270多次，保障人数总计约52万，任务之重、压力之大可想而知。为了确保每次保障工作顺利完成，食品药品监管部门高度重视，制定预案、保障前进行食品安全风险评估以及认真做好保障实施工作。在重大活动期间至少派2人对食品加工供应过程进行全程监控。2016年出动保障人员8236人次，相当于全市每个监管人员每年要投入约11天去保障。监管部门投入了大量的人力、物力和财力，甚至可能影响其他日常监管工作。同时，相较于一线城市，苏州市食品安全保障快速检测的仪器和设备比较薄弱，检测样品的品种和数量偏低。此外，监管人员数量和专业水平、执法经验等方面有所欠缺，难免会对保障工作的质量产生影响。在经费保障方面，多数地区没有经费拨付，增加了保障难度。

立法、创新、提升成当务之急

重大活动食品安全保障工作中存在的一些问题，如果不予以重视和解决，不但会制约监管效率的提高，还会给公众饮食安全带来风险和隐患。笔者呼吁各方关注重大活动食品安全保障工作，加强法制建设，创新监管方式，提升监管效能，切实保障公众饮食安全。

尽快立法，明确职责。原国家食品药品监督管理局于2011年出台了《重大活动餐饮服务食品安全监督管理规范》，但其法律效力低，且未予以具体明确食品监管部门、主办单位职责、接待单位违反职责的相关法律责任，也未对发生食品污染或食物中毒责任追究予以明确。因此，针对重大活动食品安全保障进行地方立法非常必要和迫切。通过立法，以明确重大活动的界定、管辖权限、供餐方式的范围，特别是明确重大活动中食品监管部门和主办单位、接待单位之间的权利和义务，这样既有利于开展重大活动保障工作，也有利于促进企业自身的食品安全管理，并且一旦出现问题，不会使食品监管部门处于不利的法律地位。

引入风险管理，实施分级保障。目前食品监管部门采用传统的全程跟班保障模式，造成保障工作人力物力财力投入巨大。因此，建议重大活动食品安全保障采用风险分级管理办法，根据活动规格、供餐方式、食品品种、用餐人数、接待单位卫生条件等因素，分析重大活动供餐单位食品安全风险大小，确定保障级别，对不同的保障级别采取不同的监督保障方式。充分发挥食品安全管理员作用，加强各方沟通。使食品安全管理员承担食品原料的索证索票、设备设施的清洗消毒、食品加工、从业人员岗前检查和培训、食品留样等具体食品安全管理工作，监管人员不应该去“包办”，而应该对上述工作进行抽查和核验。对重大活动的食品安全加强宣传，重大活动主办单位、餐饮服务单位和食品监管部门应加强信息沟通，及时通报相关信息。重大活动举办者在选定接待单位时，应征求食品监管部门意见，了解接待单位食品安全综合水平和管理能力。食药监管部门应建立接待单位基础信息数据库供活动举办者选择，并加强对这些供餐单位的日常监管工作。食药监管部门应提前介入，对供餐单位进行风险评估，消除食品安全隐患。

加强培训、宣传，探索新型供餐方式应对之道。将重大活动的食品安全要求纳入对餐饮单位的日常培训计划之中，以增强接待方对食品安全保障的自觉性和责任心，熟练掌握各自岗位操作规范和关键控制点的控制措施，提高食品安全意识和管理能力。同时，不断积累经验，探索大型活动各种供餐方式的保障方法，对冷餐会、宾馆外送配餐等新型供餐方式制定相应的管理办法，规范重大活动临时配餐、特殊送餐等经营活动。

加大经费和人员投入，提升监管效率。加大对食品安全保障活动的经费投入，有计划、有重点地购置先进检测设备，增加快检项目，逐步推进现代化监督执法模式，建立食品溯源系统、温度监控系统等现代化保障手段，依靠科学技术，提升监管效能，提高食品安全隐患发现和识别能力。目前，监管机构专业人员少与担负任务重的矛盾比较突出，要求食品监管人员具有很强的专业技术。但机构改革后，从事食品安全监管工作的专业人员很少。建议政府合理增配专业人员编制，加大培训交流学习，以确保与其所担负的职能、任务相匹配。

创新思路，运用多种手段确保重大活动食品安全保障工作成效。越来越多的重大活动给食品安全保障带来挑战。近年来在上海等城市，社会技术机构在悄然兴起，他们给大型活动食品保障工作提供食品安全管理咨询和现场指导服务，通过商业化运作取得了良好的效果，值得借鉴，特别在商业类食品安全保障活动中可以推广应用。另外在大型活动供餐中，逐步引入社会保险制度，主办单位、供餐单位签订重大活动食品安全经济保险合同也是一项值得探索的新措施。同时，为了保障重大活动期间特别是大型体育赛事的食品安全，防止兴奋剂等不良事件，防止食物中毒发生，建议政府建立应急食品原料配送中心，定点招标一些绿色食品企业，建立原料商基础信息数据库供重大活动主办方选择。所有原料经前期检测合格后从配送中心统一配送供餐单位，配送中心提供的原料品种齐全，价格实惠，从而从源头上保证食品原料新鲜安全。