土地整治项目PPP模式及其资产证券化问题探讨

■ 李 曦 董 方 戚宏彬

土地整治项目PPP模式及其资产证券化问题探讨

■ 李 曦 董 方 戚宏彬

土地整治是国家保障发展、保护耕地、统筹城乡土地配置的重大战略，但其所需资金数额巨大，仅靠财政资金难以为继，土地整治项目PPP运作资产证券化或许将成为解决融资这一关键问题的新途径。目前土地整治项目PPP运作有四种可能的模式，包括全域整治PPP模式、农用地整治+现代化农业产业经营PPP模式、农村建设用地整治PPP模式以及整村整治PPP模式，但都存在着一些局限性和不足。基于此，文章提出具有实现各方多赢可能性的新途径——土地整治项目PPP运作资产证券化，其具体运作过程中应注意谨慎使用于适当项目，理顺政府和社会资本的关系，健全利益分配机制，识别与分配风险，引入中长期投资群体。

土地整治；PPP；资产证券化

土地整治是一项对低效利用的土地进行整理，对不合理利用的土地进行优化配置，对未利用土地进行开发，对损坏土地进行修复，从而提高土地利用效率的活动。土地整治对于盘活存量土地，强化节约集约用地，适时补充耕地和提升土地产能具有重要的意义，是保障发展、保护耕地、统筹城乡土地配置的重大战略。

建设用地需求与经济发展密切相关，近些年我国持续的经济高增速，导致建设用地供求缺口越来越大。每年新增建设用地规模难以满足需要，通过土地整治盘活存量土地就显得愈发重要。土地整治量大面广，充分的资金保障是土地整治可持续进行的关键。根据《全国土地整治规划（2016—2020）》，“十三五”期间，我国将确保建成4亿亩、力争建成6亿亩高标准农田，改造中低等耕地2亿亩左右，整理、改造农村建设用地600万亩、城镇低效用地600万亩；加大灾毁土地的复垦力度，使复垦率从目前的12%，提高到45%以上；加强土地绿色生态建设，改善土地生态环境，促进土地资源的可持续利用。如此高的目标需要大量的资金注入，以财政作为土地整治资金来源具有不可持续性，仅高标准农田建设就有3000多亿元的资金缺口。现阶段国内土地整治的资金多以政府财政支出为主［1］，社会资本投入的空间很大。新时期的土地整治工作，应当探索出一条由传统政府投入模式转向公私合作、共同投资运作的道路。

党的十八届三中全会以来，中央政府对建设项目PPP运作模式的重视和推进都已进入了一个全新的阶段，先后出台了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》等一系列相关文件，实践上也是风生水起。目前，PPP项目已是遍地开花，截至2016年12月末，全国入库项目多达11260个，投资总额为13.5万亿元。

融资是建设项目PPP运作要解决的重要问题，为了更好地解决PPP运作中的融资问题，2016年12月26日，国家发改委、证监会联合发布了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》，鼓励地方政府与证券监管部门推动资产证券化的发展工作，在解决“减负债”的指导要求下，中央政府正在尝试将各方资本调动起来，而PPP资产证券化的方式更是其中极为关键一部分，如果操作得好，它能很大限度缓解地方政府高负债率的困境，因而，中央政府在未来必定会持续推动PPP项目资产证券化的发展。

可以预见，土地整治项目实行PPP运作是大势所趋，土地整治项目PPP运作资产证券化在不久的将来也将得到不断的发展与完善。

一、土地整治及PPP的类型

（一）土地整治的类型

土地整治分为农用地整治、农村建设用地整治、城镇工矿建设用地整治、土地复垦和宜耕（农）未利用地开发五大类，其中，农用地整治主要体现为加强高标准基本农田建设、完善农田基础设施，通过土地平整、地块合并补充耕地、提升耕地质量，提高耕地产能。农村建设用地整治是对农村废弃的、散乱分布的居民点，废弃的农村道路和小砖瓦窑、小工矿用地进行拆旧、复垦，集中建设公共服务设施完善的新社区，改善农民生产、生活条件，节省农村建设用地量。城镇工矿建设用地整治是对旧城镇、旧厂房和城中村进行改造，以改善项目区生产、生活环境，以提高城市用地节约集约水平。土地复垦是对在生产活动和自然灾害中破坏的土地进行修复，使其达到可供利用状态。宜耕（农）未利用地开发是通过采取各种措施，将未利用土地改造成耕地或农用地的活动。

（二）PPP的类型

PPP（public-private partnership）中文含义为“公共部门与私人部门合作伙伴关系”，是公共部门和私营部门共同合作，以高效地提供公共物品和公共服务，其形式主要包括外包类、特许经营类和私有化类。

外包类PPP是指项目的投资完全由政府承担，社会资本仅负责整个项目中的一项或几项职能，或者在政府的委托下代为管理维护设施［2］。运用该模式的目的不是为了拓宽融资渠道，而是通过外包形式，充分发挥私营部门出色的管理技术和经验，提高服务质量，提升经营效率。这类模式在纯公益性的项目中运用较多。

特许经营类PPP是指政府授权相关组织，按所规定要求，投资、兴建和经营某一特定的公共物品与服务，获取收益。此类型主要运用于有一定盈利的公共事业中。

私有化类PPP是指公共部门将不适合公共部门经营或由私营部门经营更有效率的项目，通过规定的手段与程序，将公共项目转让给私人，私人取得所有权的模式。在私有化类型PPP模式中，公共部门面临着对公共基础设施控制权的丧失，因此，在现阶段中国很少使用私有化的模式。

二、土地整治与PPP结合的必要性和可行性

我国实行的是土地公有制，城市土地属于全民所有，农村土地属于集体所有。在土地整治项目方面，私有化的PPP模式并不适用。另外，大多数的土地整治项目从PPP类型来看都是非经营性的公益项目，一般只能外包。现阶段，中央政府推动PPP模式，最主要的目的在于减轻地方政府负债，类似于外包这种具有保底承诺和回购安排类的PPP项目，国家财政部将不予以立项审批，这意味着外包类PPP项目等同于被禁止。只有特许经营类PPP模式在我国才能得到生根发芽的土壤，但是农用地整治和土地复垦与土地生态整治的作用在于提高耕地质量，增加耕地面积，优化生态环境，整治的增效体现在农民收益的增加，对农民是经济效益，对国家是社会效益，国家作为整治者是无偿的付出，没有使用者付费这一特许经营的PPP项目运作的经济基础。但是，如果将土地整治与土地流转经营结合，就能找到运用PPP的切入点。

（一）土地整治项目采用PPP运作的必要性

1.土地整治PPP运作可为土地整治提供充分的资金供给

现阶段，我国土地整治资金主要来自财政拨款，随着土地整治规模的扩大，资金需求的增加，土地整治将会由于缺乏资金支撑而难以高质量实施。PPP模式的核心在于社会资本与政府形成合作伙伴关系，社会资本与政府按比例注入资本形成PPP项目公司，政府可以用原来所需数量的一部分资金就能够撬动一个项目的开展，通过PPP模式运作可以为土地整治提供更多的资金供给。

2.可以提高土地整治项目的管理水平

在政府主导的土地整治项目中，资金的利用效率并不高，常常出现超预算问题，项目的完工率、进度等也常常得不到保证。引入PPP模式，由于私人资本的深度参与，出于成本管控的敏感以及对于资本效率的追求，土地整治的资金利用率将大大提高。土地整治与流转经营结合时，参与项目的社会资本本身就是整治土地的使用者，自整自用对于提高土地整治质量，提高项目管理水平都有较大的激励。

（二）土地整治PPP模式的可行性

1.契合宏观大环境

党的十八届三中全会明确提出要充分发挥市场在资源配置中的决定作用，要求完善投融资机制，引进社会资本参与公共服务的提供，以突破发展的资金约束，化解政府债务，也为民间资本提供更多的投资机会，分享改革红利。李克强总理也曾多次表示将优先支持引入社会资本的项目。随着顶层设计的推进，由法律法规、管理机构、操作指引、标准化工具构成的PPP政策框架的形成将指日可待，土地整治PPP模式将在更规范的环境下运作。

2.有充分的政策保障

在土地整治项目中采用PPP模式已得到国家的支持。《全国土地整治规划（2016—2020）》中明确指出：“形成以政府资金为主导，吸引社会资金投入的土地整治资金保障体系。”从《规划》的精神来看，我国政府是明确支持土地整治引入PPP模式的，明确的政策支持，使得土地整治PPP运作如虎添翼。

3.社会资本有投资动力

对于社会资本来说，土地整治PPP项目也是优质的投资项目。一方面，土地整治是政府主导的惠民工程，与一般投资相比，投资的市场风险小，且政府已经具备有较为成熟的操作经验，有了政府强有力的支持，项目的成功率较大；另一方面，可实施的土地整治PPP项目，多与社会资本在业务上直接相关，对于多数社会资本来说，投资土地整治本身就是投资自己相关业务，因而具有较强的投资意愿。

4.有可操作的经济基础

土地整治结合流转经营所产生的盈利空间是PPP模式可行性的经济基础。农村建设用地结合增减挂钩、整村整治、龙头企业主导的土地整治等都有盈利空间，是PPP运作可行性的经济基础。

三、土地整治项目PPP运作的实现途径

如前文所述，单项的土地整治一般都是公益性的，整治者没有盈利，不具备PPP运作的经济条件，只有当其与生产经营活动结合才能巧妙地利用PPP模式运作。目前有以下可能的模式：

（一）全域整治PPP模式（土地整治与城镇化结合模式）

全域可以指全国、全省、全县或整个乡镇。下文的全域土地整治模式，是指将整个乡镇的所有土地整治项目作为一个整体全部由政府和一家或几家社会资本合作完成，山东济南章丘黄河镇的土地综合整治项目就是这种类型。由于综合整治涉及全镇所有类型的土地整治项目，资金量大，对社会资金的要求高，对政府的要求也高。

图1 全域整治PPP模式

在这种模式中，社会资本的职责主要有六个方面：一是通过农村建设用地整治，结合新农村建设，建设新型社区；二是通过农用地整治和土地流转，将整治好的大片土地租给有实力的现代化农业企业；三是通过旧工矿用地置换改造，促进加工制造业产业升级；四是通过旧城区改造，实现城镇更新；五是通过灾毁地修复，恢复土地功能，改善土地生态环境；六是通过未利用地开发，增加农用地面积。

社会资本的收益来源：一是农村建设用地整治中拆旧面积大于建新面积结余的建设用地指标的拍卖所得的部分收入；二是旧城改造属于房地产开发，经济收益较为可观，这是全域整治对社会资金吸引力最大的部分；三是农业公司从事规模农业生产经营的利润。

政府应充分考虑当地的实际情况，在了解民众意愿的前提下，做好与社会资本的对接工作，帮助民众对项目有一个清楚的认识，为日后的拆迁安置和土地流转工作打好民意基础。

政府的收益体现在社会效益和经济效益三个方面：首先，农业生产条件改善，产能提高，农业可持续发展的基础更牢固；其次，“三旧”改造和新农村建设带来的全域居民生活水平的提高；再次，农村建设用地整治中拆旧面积大于建新面积结余的建设用地指标的拍卖所得的部分收入。

对于农户来说，土地整治后，耕地质量提高，数量增加，农产品的收益也会相应提高，并且流转土地可以获得地租收入。同时，农户还可以在现代农业企业中务工，获得工资收入。因此，在该模式中农户应积极配合，在保障自身合法权益的前提下，将土地流转给PPP项目公司，由项目公司进行统一运作。

全域整治是最艰难复杂的土地整治PPP项目，如此巨大的工程，对社会资本的资质要求高，政府所能选择的合作方并不多。然而通过全域土地整治，项目区居民的生产生活条件将大大改善，该模式将土地整治与城镇化建设结合，是推进城镇化建设的一种有益探索，成为推进城镇化的一种系统解决方案。

（二）农用地整治+现代农业产业经营PPP模式

1.龙头企业主导的农用地整治PPP模式

该模式的基本操作：政府与龙头企业成立PPP项目公司，由PPP项目公司负责土地整治工作的开展，农户将整治好的土地的承包权流转到龙头企业进行现代农业产业经营，农户获得流转土地租金，同时可作为农工获得工资收入。龙头企业可获得新增耕地折抵建设用地指标的部分分红和农业生产经营收入。

该模式是较为理想的农用地整治PPP模式，由龙头企业作为社会资本在政府的指导下，进行农地整治，并在整治后的土地上从事规模化农业生产，这有利于采用先进的技术和农业机械，降低生产成本，提高产能。由于是自整自用，有利于保证整治质量，降低监管成本，采用该模式应注重以下几个方面：

第一，龙头企业参与农地整治的主要目的是从事农地规模经营，龙头企业首先要承担PPP项目中对应私营部门的投资与管理，其次还应当负责项目的工程建设和经营维护等支出，流转土地的租金也是由龙头企业支付；第二，政府委托管理机构根据合同规定的条件以及实际过程中合同履行的情况，分阶段对PPP项目工程进行补贴，也就是“边建边补”。此外，政府部门还应该帮助项目公司解决关系协调、权属调整和登记发证等方面的问题。

图2 龙头企业主导的农用地整治PPP模式

在这种模式中，首先，政府将PPP相关事务直接授权给项目授权机构，该机构作为政府的代表与龙头企业、相关农户签订PPP项目合同，由政府和龙头企业负责相关投资事宜，银行和财团将会为龙头企业提供相关贷款，投入至PPP项目公司。其次，由龙头企业主导的PPP项目公司具体负责PPP的建设运营工作，如设计、建造工程和后期管理。从该运作方式的基本架构上来看，主要包括两个方面的内容，一是PPP项目的契约治理，二是PPP项目工程的实施管理［3］。该运作方式投资规模不大，龙头企业参与门槛低，龙头企业自整自用，质量有保障，农户参与度高，适应我国当前形势，值得大力推广。

当外地的龙头企业有意在当地发展，但是由于当地农业基础设施不完善，龙头企业出于经济考量，不愿全额出资进行土地整治，需要政府提供一定的补助，而政府也希望发展当地农业，愿意为龙头企业提供相当程度的帮助时，适合采用该模式。

2.农民专业合作组织主导的农用地整治PPP模式

农民专业合作组织是农民自发成立，自愿参加的互助合作组织。一般以某一产业或某个产品为纽带，为了更好地面对市场，发挥规模优势，以增加收入，在资金管理、技术采用、产品的产供销等全方位实行互助管理。

在该模式中，农民专业合作组织已开始使用流转来的土地，通过整治使地力提高，能获得更高的产量，提高产品品质，进而提高收益。相比龙头企业主导的农用地整治PPP模式，这种模式所需的政府资金支持要求更低，因为：第一，土地流转已经完成，节省了促进流转的交易成本，政府的工作主要是引导组织项目的开展，相对其他形式，政府资金投入更少，此时政府不再以新增耕地为主要目的，而是更加注重与土地整治质量的提高以及当地村民的福利的增加；第二，农民专业合作组织和农户是整治土地的使用者，整治的针对性更强，省去了整治者与土地使用者沟通的工作及相应的成本；第三，该模式可以促使农户积极参与PPP项目，在专业合作组织的指导帮助下，使农户们更加了解现代化农业运作，为向高级农业发展的转变提供契机。

与土地整治后流转给其他主体不同，参与到农民专业合作组织的村民的收益来源于土地入股的分红以及雇用工资。

图3 农民专业合作组织主导的农用地整治PPP模式

农民专业合作组织主导的农用地整治PPP模式，要求当地已经从事过农地规模化经营的有较为成熟的专业合作组织，并与农户签订了长期转包协议，避免之后出现因为土地流转而产生的问题。同时农户也接受联合起来开展农地整理，同意土地属权调整。政府方面则愿意采用“以补代投”的方式进行资金投入，并为专业合作组织提供其他必要的帮助［3］。

农民专业合作组织对于农业区域布局优化调整和特色优势产业的发展，具有重要意义。目前全国农民专业合作组织发展有星火燎原之势，探索完善农民专业合作组织主导的农用地整治PPP模式，很有实践意义。

（三）农村建设用地整治PPP模式

农村建设用地整治是较适宜进行PPP模式的项目，通过农村建设用地的拆旧建新，节省出的建设用地指标可以拍卖，因而有较高的经济收益。这是PPP运作的经济基础，也是不需要与经营关联就可以进行PPP的一种土地整治类型。

关于结余建设用地指标的拍卖收益，社会资本是与政府按比例分配还是社会资本取得约定利润，有两种观点。对于社会资本取得约定利润一般没什么争议，而对于按比例分配，有人认为节省的建设用地指标，在不同的地区价格差异较大，是当地社会经济发展带来的，应涨价归公，社会资本只应该得到社会平均利润或约定的利润。笔者认为按比例分配也有一定合理性，由于私共兼顾也符合全社会共享改革成果的原则，因此用哪种方法都是可行的，由双方协商决定。

图4 农村建设用地整治PPP模式

如图4所示，政府授权机构与土地整治企业签订农村建设用地整治合同，成立PPP项目公司，由项目公司负责土地整治项目具体的建造和运营。其中，政府负责完善相关规划，确定整治重点，根据《全国土地整治规划（2016—2020）》，农村建设用地整治的重点应集中于解决“空心村”和建设“中心村”上，政府应当引导土地整治项目在这样的目标基础之上开展，并负责好拆旧的相关工作。土地整治公司成立PPP项目公司，并负责项目的实际建设与运营，但是土地整治公司的基本操作都应该围绕着与政府授权公司签订的协议来进行，保证土地整治的公共性。

农户负责监督农村建设用地整治工作的质量，在建新区的选址和设计中，要充分考虑农民的意愿，避免产生“被上楼”等问题。

（四）整村整治PPP模式

整村整治即将整个村范围内的土地整治项目打包交给一家社会资本和政府按照PPP模式运作，一个村的土地整治项目中可采用PPP模式运作的只有农用地整治和农村建设用地整治，各部分具体内容同上所述，这种模式适用于整村推进。

四、土地整治PPP模式运作融资新途径——资产证券化

融资是工程项目运行的重要内容，近几年，资产证券化得到了广泛关注，成为项目融资的一个新途径。在中国，PPP项目资产证券化更是恰逢当时。2016年国家发改委、证监会联合发布《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》，明确要求各相关单位重视PPP与资产证券化相结合的工作，为PPP资产证券化项目开设绿色通道，保证符合条件的项目尽快落地。

（一）土地整治PPP项目资产证券化的多赢可能性

资产证券化可以优化商业银行的资产负债结构，提高资产流动性，减轻流动性风险，增强服务企业的能力。对于参与土地整治PPP项目的企业来说，资产证券化为企业提供了成本相对较低的筹资工具；资产证券化也为投资者提供了多样化的投资品种；对中央政府来说，资产证券化是一种有效的定向宽松工具，具体而言，中央政府将某些优惠政策赋予资产贷款上，也就相当于对这些增量贷款实现了定向投放。如此一来，银行的资金周转效率得以提高，实质上就是银行的净资产回报得到了增加；对于地方政府来说，由于有社会资本的参与，同样的投入可以做更多的事。

对于PPP项目来说，资产证券化具有双重优势，其一，信贷资产证券化有助于银行对PPP项目贷款的盘活，从而使银行加大对PPP项目的投资力度；其二，PPP项目的收益权可以当作一种基础资产，PPP项目就能够直接利用资产证券化进行融资。这两种优势，第一种实现了PPP项目的间接融资，第二种实现了PPP项目的直接融资。

土地整治PPP运作项目有可能通过信贷资产证券化的方式融资，具有使得参与各方多赢的可能性。

（二）土地整治PPP项目资产证券化的实施路径

可以预期，PPP项目资产证券化在未来的融资中必将占有一席之地。然而，土地整治PPP项目与现在已经上马的一般PPP项目不同，土地整治项目不存在使用者付费模式，这无疑是土地整治PPP项目资产证券化的一个障碍。

基于分业经营、分业监管的金融体制，我国资产证券化分为三类：信贷资产证券化、企业资产证券化以及资产支持票据［4］。

上文所述的农用地+现代农业产业化经营模式，经过土地整治后龙头企业或者专业合作社可以通过销售农产品获得稳定的现金流。然而，这样形成的现金流数量较小，不能覆盖土地整治的投资本金与利息，因而不适合进行资产证券化。土地整治PPP项目只能采用信贷资产证券化，也就是将持续的信贷贷款作为基础资产的资产证券化方式。只有采用这种方式，才能使现金流覆盖预期收益和本金。

本文参考相关的公益性项目的做法，提出土地整治PPP项目与资产证券化结合的设想，以期为土地整治PPP项目资产证券化提供一点思路。

1.棚户区改造PPP项目资产证券化的启示

首单棚户区改造贷款资产证券化的产品是由国家开发银行（以下简称国开行）负责发行的，是基础设施领域资产证券化应用的一个重要突破。2015年8月，国开行将第三期开元信贷资产支持证券，在银行间市场进行发布。国开行得以在审批获准之日起，两年内发行100亿人民币的资产支持证券，这一项目是通过资产证券化进行基础设施项目盘活的一个典型案例。

国开行棚户改造项目属于政府投资的大型民生工程信贷资产证券化的典型案例，该项目并非PPP项目，但是从该案例之中，我们可以找到公益性PPP工程如何解决缺乏稳定进账，也就是缺乏稳定现金流的出路，即以贷款当作自己项目稳定的现金流进账，这为公益性PPP项目进行信贷资产证券化提供了实践模板。

土地整治PPP项目需要进行资产证券化，可以参考国开行棚户区项目进行操作，两者之间的差异并不大，主要是发起人不同。国开行棚户区项目的发起人是国开行，而土地整治PPP项目的发起人是银行业机构，除此之外，相关的操作基本一致。

2.土地整治PPP项目进行资产证券化的构想

关于土地整治的可选择模式本文列举了四种，全域整治模式中包含了“三旧”改造，可以借鉴棚户区改造的模式，进行资产证券化融资，其他几种模式或是建设周期短，或是项目完成后的经济收益少，都不适合资产证券化。本文设想的土地整治PPP项目资产证券化仅仅适用于全域整治模式。

土地整治PPP项目资产证券化操作流程见图5。具体操作过程如下：

（1）由银行为土地整治PPP项目公司进行贷款，贷款方式与政府投资类似，采用“边建边补”的模式，分阶段为项目公司注入资金。

（2）银行作为发起机构以部分信贷资产作为信托财产委托给信托机构，设立一个特殊目的信托。

（3）资产支持证券的发行由主承销商组建的承销团来完成。

（4）信托有效期内，委托贷款服务机构受委托人的委托，对信托财产进行管理和服务。

（5）对于信托财产所产生的现金流，受托人委托资金保管机构提供资金保管服务。

（6）该期证券中，所有档次的证券都将通过银行间债券市场进行上市交易，本期证券的证券登记托管机构是中央国债登记结算有限责任公司，该托管机构也将对本期证券实施登记托管工作，此外，也负责向投资者分发到期后应该付给投资者的信托利益［5］。

（7）银行作为发起机构，将严格遵守相关政策文件所发布的规定要求，以发起机构的身份，自持发行规模5%的本期证券，国开行计划各档资产证券都将进行5%的持有，期限不低于各档资产支持证券存续期限。

土地整治PPP项目资产证券化主要的还款来源来自于两个方面：企业现金流与项目现金流。企业现金流包括：农产品加工销售费用，新增耕地折抵建设用地指标和新增建设用地指标收入，全域整治中为相关园区提供服务的咨询费等。项目现金流包括：PPP融资额（包括企业和政府所出资金）全域整治中的安置房超面积补差额、配套商业设施租售款等。

图5 土地整治PPP项目资产证券化的设想模式

五、土地整治PPP项目资产证券化运作应注意的问题

（一）谨慎使用于适当项目

PPP项目多为长期微利项目，一般经营性PPP项目投资收益率多为6%～8%，且随着经济下行压力加剧，未来可能仍有一定的下行空间［6］。而土地整治作为一种公益性项目的PPP项目，其投资收益率更低，在降息和银行理财资金成本的上升的背景下，土地整治PPP项目资产证券化产品的收益率较低，对个人投资者的吸引力不大，加上人们对土地整治的了解较少，投资者较为审慎，土地整治PPP项目资产证券化产品进入市场面临着销售困境。因而，土地整治PPP运作资产证券化必须当条件具备时谨慎使用，应尽量选取收益相对较高且稳定的项目使用。

（二）理顺政府和社会资本的关系

总结其他类型PPP项目的失败案例就会发现，在我国，PPP项目失败的很大一部分原因是因为政府和企业无法严格遵守合同约定，履行自己的义务。政府部门应对契约给予必要的尊重，与社会资本之间采用平等协商的方式，做到与私营部门互利互惠，将条约视为双方信任和行动的基础，不能因为自己的优势地位而侵害私营部门的合理利益。私营部门也应该按照合同履行自己的义务，正确对待信息优势，不能借此牟取暴利，损害公众利益。

政府在土地整治PPP项目运作中的职责主要是监督和指导，不应该对社会资本的相关决策进行强制性要求，应该根据PPP协议，对自身行为进行严格的规范和约束，明确在PPP项目中自身的定位。除此之外，中央政府应当积极推动绩效评价机制和政府信用评估机制，也就是对各地方政府进行信用评级，将信用问题也作为地方政府考核的一个重要指标。这样，不仅能够迫使地方政府正视自身行为，避免越权管理，而且也可以为社会资本做出榜样，更好地推进土地整治PPP项目的开展。

（三）健全利益分配机制

合理的利益分配机制是PPP项目成功的重要激励因素，要根据项目的特点由双方协商选择不同的利益分配方式。首先，要遵循互利互惠的原则。PPP项目合作关系形成的根本原因就是政府与社会资本之间希望通过这种模式达到“双赢”或“多赢”的目的。其次，要做到投入、风险和收益相统一，要充分考虑到双方投入的成本和承担的风险，将收益和成本、风险挂钩，制定符合市场经济的利益分配机制。再次，要做到公平和效率并重。公平的利益分配方案可以保证参与者的利益，调动参加项目，推动项目实施的积极性。但过分强调公平则可能会损害PPP整体效益的最大化，因而要在维持公平的基础上，兼顾效率的最大化。最后，要坚持信息透明。PPP项目失败的一个重要原因就在于信息不对称，这种信息不对称往往会导致利益分配不均衡，进而导致彼此间的信任危机。因此，项目参与者要及时沟通，减少信息不对称，增加信息的透明度。

（四）注意风险的识别和分配

由于PPP模式在中国处于发展阶段，相关政策法规和运行机制都尚未成熟，国家层级的风险和市场层级的风险，无论是在发生概率上还是危害程度上都要远远都要超过项目层级的风险［6］。在国家层级上，除了我们上文谈到的政府契约精神不足，同社会资本地位不平等，还有法律法规的不完善，监管体制不完善等问题。在市场层级上，主要是融资风险、利率风险和通货膨胀分风险等，而融资风险正是PPP项目中引入资产证券化所要解决的问题。

在进行风险分配时，首先要坚持对风险最有控制力的一方控制的原则，对某一风险最有控制力，意味着其对于这个领域最为熟悉，能够更好地规避此项风险，大大降低风险发生的可能性。其次，要坚持风险和收益相一致的原则，项目参与者承担的风险越大，所获得的收益也就越大，这也符合市场经济的规律。最后，项目各方承担风险要有限，人的认识是有局限性的，当某些不可预期的风险发生时，如果我们一味按照约定进行风险承担，那么可能会导致某一项目参与者承担无穷大的风险。因而，在发生不可抗、难以预期的风险时，我们应重新划分风险承担的责任，做到风险共担。

（五）土地整治PPP项目资产证券化需要引入稳定的中长期投资群体

目前，我国资产证券化的投资主体包括商业银行、公募或者私募基金、券商以及个别的财务公司等。然而，在现实中，这类机构其实并不适合作为资产证券化的投资群体，因为他们更加偏好于中短期且具有固定回报率的投资产品，一般会将这类产品的年限控制在五年以内。而更适合持有中长期债券的机构，例如保险公司或企业年金、社保基金等大型投资群体又遭遇到了种种限制。对于保险公司来说，资产证券化投资产品的门槛比较高，对于企业年金和社保基金等投资者来说，在资产证券化的准入政策方面又有着严格的限制。

土地整治PPP项目资产证券化的年限通常为10年以上，如果将年限进行缩短，则无法充分利用未来基础资产所产生的现金流，因而对于土地整治PPP项目资产证券化来说，缺乏稳定的投资群体是一个的巨大问题。这就需要政府出台一系宽松的金融政策和配套措施，助力PPP项目资产证券化引入能够进行中长期稳定投资的群体，具体包括保险资金、社保基金、养老金、住房公积金等机构投资者。取消对其进入资产证券化的限制，依靠他们的资源，共同为土地整治PPP模式运作资产证券化的发展做出贡献。

［1］占征杰，占文斌.土地整理项目融资渠道探讨［J］.时代金融，2007（10）:83-84.

［2］陈志敏，张明，司丹.中国的 PPP 实践:发展、模式、困境与出路［J］.国际经济评论，2015（4）：68-84.

［3］何丹，吴九兴.PPP模式农地整理项目的运作方式比较［J］.贵州农业科学，2012（10）：169-173.

［4］张馨如.我国PPP项目引入资产证券化融资模式的法律问题探究［D］.上海：华东政法大学，2016.

［5］林国梁.我国资产证券化法律关系及适用问题研究［D］.上海：复旦大学，2009.

［6］柯永建，王守清.特许经营项目融资（PPP）：风险分担管理［M］.北京：清华大学出版社，2011.

Discussion on PPP Model of Land Reclamation Project and its Asset Securitization

Li XiDong Fang Qi Hongbin

Land reclamation is China’s major strategy for ensuring development,protecting farmland and coordinating land resources in urban and rural areas.Yet it needs such a huge amount of capital that the financial fund cannot meet the demand.The asset securitization of PPP operation of land reclamation projects may become a new approach to solving the key problem—financing.The Public-Private operation (PPP)of land reclamation can provide enough funds for land reclamation,improve the management level of projects,conform to the macro-environment and provide policy guarantee.At present,there are four models for PPP operation of land reclamation project:global rectification of PPP model,agricultural land+PPP model of modern agricultural production and operation,PPP model of rural construction land reclamation and PPP model of whole village reclamation.Yet they all have their limits and weak points.In light of this,the paper proposes a new approach that may benefit all——asset securitization of PPP operation of land reclamation projects.In conducting the projects,we should be prudent in applying it to appropriate projects,rationalize public-private capital relation and perfect the mechanism of interest distribution,identify and distribute risks,and attract middle to long-term investors.

Land Reclamation;Public-Private Partnership(PPP);Asset Securitization

F323.24

A

1673-8616（2017）06-0048-13

2017-05-16

李曦，武汉大学政治与公共管理学院副教授、硕士生导师（湖北武汉，430072）；董方，武汉大学政治与公共管理学院硕士研究生（湖北武汉，430072）；戚宏斌，武汉大学政治与公共管理学院硕士研究生（湖北武汉，430072）。

［责任编辑：杨 彧］