土地信托流转主体行为分析及风险管理——基于复合生态系统视角

罗 颖，郑逸芳，许佳贤

（福建农林大学 公共管理学院，福建 福州 350002）

土地信托流转主体行为分析及风险管理
——基于复合生态系统视角

罗 颖，郑逸芳，许佳贤

（福建农林大学 公共管理学院，福建 福州 350002）

农村土地信托流转是土地流转模式的创新，是实现农业规模化生产的重要途径之一。土地信托流转过程中涉及信托服务公司、村委会、普通农户和农业规模经营主体，各主体具有不同的行为特征和利益追求，在利益博弈中难免会产生土地信托流转风险。基于此，借由复合生态系统理论，对土地信托流转中各参与主体的行为进行分析，探析当前土地信托流转中存在的社会风险、经济风险和自然风险，并提出相应的风险防控建议。

土地信托流转；行为主体；复合生态系统；风险

随着城镇化的发展，农村劳动力大量向城市转移，使得农村出现大范围土地被抛荒、闲置的现象。开展农村土地流转工作有利于盘活抛荒、闲置的土地，是对土地资源的优化配置。近年来，在经济社会发展、农村人口逐步转移和惠农政策支持等多种因素作用下，土地流转日益活跃，流转形式也日趋多样，形成了转包、转让、互换、租赁、股份合作等多种方式[1]，对农业农村发展起到了积极作用，但同时也存在流转规模不大、不够规范、农户收益缺乏保障机制等问题。要想提高土地流转率，推动农业向产业化、集约化发展，就必须创新土地流转方式，进一步规范土地流转。土地信托流转是土地流转的创新性举措，比一般流转方式多了“中间人”——信托服务公司，更具保障性，有助于提高土地资源的有效利用和配置、加速农村劳动力转移[2]。但该流转模式涉及多方参与主体，各个参与主体为追求各自利益，有着不同意愿和行为取向，有时相互制约掣肘，从而影响了土地信托流转，并产生一定的风险。因而，对土地信托流转的参与主体进行分析，探析在流转过程中的存在的风险，有利于加强土地流转风险管理、维护各方权益，进而更好地推动土地流转工作的开展。

一、复合生态系统与土地信托流转

复合生态系统，也被称为社会—经济—自然复合生态系统，它集相互作用、相互制约的社会、经济和自然等三个子系统为一体[3]。土地既是一种自然资源，又是一种资产，为人类所利用，同时兼具自然、经济、社会三重属性。在土地利用过程中自然、经济、社会三重属性呈现相关性、整体性，彼此相互联系、相互影响，亦构成了一个复合土地系统，并且这个系统符合复合生态系统的基本特征[4]。土地信托流转是对土地的利用，必然遵循土地系统特征，因而适合运用复合生态系统理论进行研究。土地信托流转制度作为土地流转方式的补充，自2001年浙江绍兴县试行了土地信托制度以来，国内学者开始从制度层面对土地信托进行分析研究。该模式是指“在坚持农村土地集体所有权和承包权不变的前提下，政府出资主导设立土地信托服务机构，农民在自愿的前提下由村委会统一牵头，将名下的土地经营权信托给该机构，并签订土地承包经营权信托合同，农业企业或大户再从该机构手中连片租赁土地，从事农业开发经营活动，其中土地收益由农业大户、企业等转入户享有，但土地转入者需定期支付土地承包者土地信托租金”[5][6]。在土地系统中，人是重要的行为主体，其参与行为会对系统中各要素产生决定性的作用，针对本文研究的土地信托流转而言，起着决定性作用的即为各参与主体，他们既是参与者，也是利益直接关联者，其行为特征直接影响着土地信托流转。基于此逻辑，笔者从梳理土地信托流转行为主体出发，对土地信托流转过程中的风险进行分析。在借鉴学者李毅[7]文献的基础上，笔者绘出土地信托流转风险示意图，见图1。

图1 复合生态系统视角下的土地信托流转风险

二、土地信托流转行为主体分析

土地信托流转参与主体包括信托服务公司、村委会、普通农户和农业规模经营主体，结合前人的研究成果，土地信托流转行为主体关系图如图2所示。各参与主体既相互独立，又紧密联系，形成了影响农村土地信托流转不可分割的有机统一体。

图2 土地信托流转行为主体关系

（一）信托服务公司

信托服务公司是由当地政府出资主导设立，为其他参与主体提供信息咨询、流转监督与社会化服务。首先，信托服务公司具有核心关键作用，统筹、协调、引导农村土地信托流转有序有效开展。其此，村委会代表农户，同土地信托服务公司签订委托合同，将有意愿流转出土地的农户经营权信托给服务公司。信托公司将土地信息对外发布，为流转双方提供流转服务。最后，土地信托服务公司对转入土地的农业规模经营主体进行流转监督。土地信托服务公司在一定程度上代表政府，为了实现土地的规模化、科学化、规模化的开发、利用与管理，最大限度地盘活农村闲置的土地资源，与农户设立委托关系，农户将土地经营权以信托的方式委托给信托服务公司，而土地信托服务公司在流转过程中即是中介服务者又是监督者，在流转期限内，其应尽到合理的监督义务，即监督农业规模经营主体是否存在对流转土地进行违法的农业生产经营行为，是否未按期支付农户土地租金，同时也监督转出土地的农户是否在流转期限里有违背信托合同。

（二）村委会

村委会在土地信托流转中主要引导和动员有意愿将土地流转的农户参与农地经营权流转工作。村委会在不违背农户意愿、不损坏农户权益的原则下代表农户，先将土地经营权委托给信托服务公司，然后由信托服务公司信托给其他农业规模经营主体生产经营。学者对于土地信托流转中村委会这一行为主体的评价呈现出积极和消极两面。由于农户相对分散，获取农地流转交易的信息渠道有限，此时村委会在土地信托流转中便发挥类似中介组织的作用，通过宣传动员，降低流转活动的交易成本，增强农户的流转意愿。同时村委会会作为联结市场交易双方的桥梁，代表分散的农户进行谈判，很大程度上减少谈判的次数、增加谈判的效率。可以说，在现今农地流转市场建设尚不健全的情况下，村委会的介入和引导可以在一定程度上节约土地流转成本，增强农户对土地流转政策的认知，是具有积极意义的[8]。但在村委会引导动员下的土地信托流转能否增加农民的收入、缩小收入差距是值得关注的问题。学者潘锦云，汪时珍（2011）认为制约当前农地流转效率不仅与农户“乡土”情结有关，村委会引导力度不够也是影响因素之一，如果村干部自身利益不能完全独立于调控客体，则调节过程便会存在不公正从而影响效率，进而造成资源的错配[9]。

（三）普通农户

在城镇化进程较快的背景下，大量年轻农村劳动力迁移到城市务工，目前在农村主要的流转方式有代耕、转包、转租等，虽然呈现出一定的流转规模，但整体效果仍不尽如人意。土地信托流转模式中，农户作为土地经营权能否顺利转出的第一步，如若将土地土地经营权转出，则能在流转期限内每年收到来自转入户给予的土地流转租金。农户作为参与土地信托流转的微观主体之一，其参与意愿和参与意愿会影响到土地信托流转的开展。农户的流转意愿会受到多方面的影响，比如认知、土地情节、政策执行、家庭禀赋、同伴行为等等[10]。不同的农户对土地信托流转模式呈现出不同的参与意愿和行为。当农户对土地信托流转模式处于不了解，认为不能为其带来收益、或是生活未能得以保障时，农户对土地经营权的流转就会产生逃避心理。当农户认为参与土地信托流转对未来的生活能起到积极作用的时候，便会表现出对土地信托流转模式较高的认同态度和参与意愿。

（四）农业规模经营主体

随着社会的变革和生产力的进步，农业经营主体发展加快，家庭农场、农业合作社、农业专业大户和农业企业等新型农业经营主体不断涌现、壮大，从而改变了家庭农户单一状况，实现了农业经营主体结构从单一化到多元化、生产经营内容从同质化到差异化的转变飞跃。自党的十八大以来，我国多次提出要加快转变农业发展方式，培育新型农业经营主体，使其成为推进农业专业化、转变农业发展方式的动力。农业规模经营主体从信托公司手中转入土地经营权，依靠其生产种植经营、技术、资金等优势，实现土地规模化和集约化的经营，提高农业生产效率，并在经营权流转期限内与每年约定时间给予农户土地租金。在土地信托流转过程中，农业规模经营主体为受托人，应以遵照合同合法进行农业生产为宗旨，不能改变土地用途、不得利用信托财产为自己谋取利益。但正如舒尔茨所言，任何农户都是“理性经济人”，都会为实现自身利益最大化目标的行动，农业规模经营主体也不例外。不可否认，农业规模经营主体利用其在技术、投入、信息和市场方面优势，对土地进行规模化、集约化生产，促进了产业化经营，优化了农业产业结构，推动了现代农业发展。但是长期以来，因农业生产存在投入大、周期长、回报少等主要特性，在经济投入与产出效益的压力下，以及经济利益的驱使下，如果没有政府有效监管，则农业规模经营主体便有可能不履行信托合同约定，造成农户土地利益受到侵害。

三、土地信托流转风险分析

土地信托流转有多个利益主体共同参与，并为实现自身利益最大化进行利益博弈，在土地信托流转过程中难免会出现流转风险，结合上文所述，土地信托流转中产生的风险从社会风险、经济风险和自然风险三方面进行分析，具体说明如下。

（一）社会风险

社会风险指的是在土地信托流转过程中政府、村委会的作为损害了农户对他们的信任度，从而影响影响社会和谐。本文主要围绕政府、村委会公信力受损和农户利益受损和农户社会保障利益受损来进行分析。

1.政府、村委会公信力受损

党中央连续多年出台政策鼓励农村土地承包经营权流转，在看到党中央、政府重视“三农”事业的同时，也应发现到部分政策在在基层政府、村委会的实施过程中发生了变味。村委会在土地流转方面起到了一定的促进作用，但是部分村委会没有处理好自身在农地流转中应该承担的位置，往往对农户流转行为进行过多干预[11]。在农村地区，农民受教育水平较低制约，加上信息获取能力、个体力量比较弱，普遍处于弱势、被动地位。在这种情况下，当农民的利益被村委会侵害时，他们对政府、对村委会便会产生不满、不信任，甚至对立、对抗的情绪，从而影响了他们参与土地流转的热情。另外从土地信托流转行为主体图可知，由政府主导建立的土地信托服务公司，在土地信托流转中起到一个中介服务的功能，它为土地流转双方提供了牵线搭桥的作用，同时，它要对土地流转转入方的行为进行一个有效监督，以防农业规模经营主体在将土地转入后，不进行农业生产经营活动。但是通过调研发现，目前大部分地区尚未建立健全的土地信托服务机构，信托工作人员往往是由政府出调，未具备相应的信托法律知识和专业技能，不能对土地信托合同起到一个很好的监督，使得土地流转纠纷时有发生，影响农户对土地信托流转这一模式的信任和参与。

2.农户社会保障利益受损

随着经济发展和城乡差距的缩小，目前我国农村社会保障制度不断健全，其中农村医疗保险已实现全覆盖，但相比城市而言，农民的社会保障仍存在体系不完善、保障水平偏低、覆盖面不高等问题。而土地，作为世世代代农民的基本生产资料，对农民而言是最后退路和保障线，是农民生存和发展的命根子[12]。由于我国现有制度安排还很难实现对失地农民的保障和就业问题，因而农业生产仍是绝大多数农民，尤其是贫困落后地区的农民维持生计的手段。将土地转出后，农户所获得的土地租金往往不能长期满足他们的基本生活需要，削弱了他们的生活保障基础，部分农民的生活保障将不可避免地受到冲击。同时，由于自身文化程度和就业技能的限制，农户在城市中较难实现充分就业的机会，这难免增加了农民基本社会保障边缘化的风险，换言之，他们极有可能在被城市化时由于失去赖以生存的土地而丧失生存保障。

（二）经济风险

经济风险是指在土地信托流转过程中利益主体遭受经济损失的风险，这种风险由参与主体的其他方或是市场、自然、政策等引起。这里主要分析农业经营主体在农业扩大规模后所面临的生产风险以及普通农户在转出土地后所遭受的经济受损风险。

1.经营主体面临规模生产风险

通过土地信托流转，使原来分散的土地集中起来，促进了土地的集约规模经营，提高了土地的产出效益。然而，农业生产经营过程中受自然、市场、社会、政策等各种风险因素影响，导致农业生产经营主体面临越来越多风险，不仅有自然灾害、储存损耗风险，也有农业投资期限长、收效缓慢、回报低、市场波动风险，还有农业风险防控机制与农业现代化市场化不适应、金融政策体系与现代农业不匹配的风险，同时这些风险具有广泛性、复杂性和多样性的特点，难以分散、转移和化解。农业要想实现规模化，除了拥有土地，还需投入大量技术、人才和资金，这对于农业规模经营主体而言是一个投入大、周期长的过程，因而，他们在流转中的资金和保障常面临风险。最后农业经营主体在土地流转期限内，可能因为农产品市场价格上涨、返乡就业等因素遭到土地出让方的违约，使得土地信托流转合同难以履行，造成农业投资损失和风险。

2.农户面临经济损失风险

目前我国的主要土地流转方式由出租、转包、互换、转让和股份合作，此外在民间也存在着如代耕、抵押的流转形式。相比以上土地流转方式，土地信托流转由于引入土地信托服务公司，会更具法律保障。但是在调研中发现，虽然采取土地信托流转方式的农户一般都有签订合同，但有的对签订工作不重视，存在合同格式条款不完备、概念不清、内容不明确，权利、义务、违约责任约定不明等问题，由此也留下纠纷隐患。农业产权结构变动使得产权关系更为复杂，农民由于自身文化素质、谈判地位的弱质性以及信息不完全性在流转中处于被动地位，事后一旦出现纠纷，农户往往合理的诉求得不到维护[13]。另外，在土地信托流转过程中，由于一些村干部没有站在农民立场，缺乏民主意识、法治观念，加上利益、政绩驱使。过度干涉甚至违背农民意愿诱逼、强迫农户参与流转。如此不合理的农村土地承包经营权流转制度安排和不规范的农地流转行为就可能使农民生存权受到威胁，面临被侵害和损失的风险。同时，农业规模经营主体在土地经营权流转期限内，有可能在追求利益最大化动机的趋势下，违背信托合同，不遵守合同规定按期将土地租金支付给农户，这无疑侵害农户的经济利益。

（三）自然风险

自然风险指的参与主体在土地信托流转的期限内，因人类破坏，土地超出承载能力，生态系统功能退化，土地资源难以永续利用。农村土地承包经营权流转，促进了农业生产方式向规模化、设施化、产业化、现代化转变，降低了农业生产成本，提高了农业竞争力，实现了规模效益。但与之而来的是，一些农业规模经营主体存在逐利性和短视行为，没有遵循自然规律和土壤环境特点，在农业生产中过度依靠机械、化肥、农药，造成环境污染、土壤肥力下降、农业生态破坏，从而产生了自然生态风险。信托流转后，农村土地由原先的细碎化向集中规模化转变，也一定程度上加剧了农村生态风险。在土地流转前，土地多为分散经营，产生的农业生产风险较小，或是能借由生态系统自行得以修复，但是土地规模经营后，可能就会使得这些原本环境可承受范围内风险因集中化生产而暴露出来，造成农村生态风险有所积累，并且风险程度越来高。目前，在我国的土地流转中，农业规模经营主体在取得土地经营权后，为实现自身经济利益达到“短、平、快”效果，在土地利用中重经济效益、轻生态效益，重生产利用、轻污染治理，导致原本自然景观风貌遭到破坏、水土流失、生态环境退化，同时也对我国农产品质量和供给能力的提升产生不利影响。

四、政策建议

复合生态系统理论及目标决策思想为土地信托流转风险管控提供了很好的参考价值，即运用复合生态系统理论以实现社会和谐的实现，保障经济利益的保障和维护自然系统的目标，基于对土地信托流转行为主体的分析，围绕信托流转所产生的三大风险，本文提出土地信托流转风险把控防范建议，以期实现土地信托流转的有序发展。

（一）以保证农民的主体地位为前提

土地凝聚着农民的生存保障权，在推动农村土地信托流转过程中，充分保证农民的主体地位是土地流转的最基本底线，也是土地流转的第一道关口和风险防控之源。土地流转要严格以农户自愿为基础，不能采取行政命令和威逼利诱的方式，应坚决杜绝强制流转等违法行为，切实保障农民的权益。要加快土地确权登记颁证工作，明确土地权利的归属，强化物权保障，防止权责纠纷，保护农户的利益，让农户吃上“定心丸”，使得他们参与土地信托流转的积极性得以提高，为承包地顺畅流转扫除障碍。同时坚持走中国特色新型城镇化道路，加快户籍制度改革和城乡基本公共服务均等化，不断完善教育、就业、医疗、养老、住房保障等公共服务，推进农业转移人口市民化，提高进城农民的获得感，减轻农户在在土地承包经营权转出后的保障风险，切实解决农民参与农村土地流转的后顾之忧，让农户真正感受到土地信托流转政策能给予自身带来的收益和保障最大化。

（二）以完善的中介服务监督机构为支撑

目前土地信托流转的推广率和采纳率还较低的原因之一是我国尚未建立起健全完善的信托中介服务体系。因此应该鼓励和扶持各类土地流转中介服务机构的发展壮大，规范流转程序，进一步补充和明确有关土地信托流转方式的规定，从而应对在实践中不断发展和完善的土地信托流转行为。同时，建立土地流转交易市场，搭建专业化服务平台，完善市场功能，提高流转交易效率，通过良好的社会化服务，定期发布土地市场信息，以增加土地交易的透明度，为流转双方提供服务，减少交易成本和时间。基于有序的中介平台，建立相对合理的土地流转价格和要制定土地市场交易的相关规则，明确交易程序，规范交易行为，维护农民的切身利益，推动土地信托流转步入规范化、市场化、法制化轨道。

（三）以政府适度调控和监管为保障

土地在农民心中地位特殊，也是农村社会稳定最敏感的因素，因而土地信托流转不容出现不可逆的错误。然而在土地信托流转实践中，农户面对的是趋利性的经济市场，如果政府监管不到位，则极容易埋下社会风险。因而，需要政府加强土地流转市场供给需求的合理引导，建立农业规模经营主体经营能力和诚信情况评估机制，推行土地流转备案制度，降低潜在风险；探索公平合理的土地流转价格形成机制，努力让农户流转收益随着地方经济、农业规模经营主体发展而增长，实现共享发展成果，保障农户持续增收；完善土地信托流转纠纷矛盾预防、调处机制，要在当前加快扶植农村集体组织和培育农户市场主体意识的同时，对参与引导动员农户流转的村干部进行行为规范，防止其在权力行使过程出现寻租行为，同时要完善协商、仲裁措施，为农地流转市场的完善与发展提供良好的环境。

（四）以保护生态环境为宗旨

“创新、协调、绿色、开发、共享”的发展理念，要求我们在开展土地信托流转工作中树立尊重自然、保护生态的理念，坚持绿色发展，充分考虑农地产权变化对农地结构的影响、农地用途改变可能产生的影响和环境污染问题，划定农业空间和生态空间红线，实施流转土地质量保护、修复、提升工程，开展流转土地生态环境评估评价、跟踪监督，加大农业生产经营造成环境污染的防治，建设绿色低碳循环发展的农业产业体系。同时，在充分保障功能农民利益、提升农村经济水平的前提下，加强保护土地流转乡村村落的传统文化、农耕文化、田园景观文化、民居建筑文化，防止因土地流转加速人口流动造成农村农业文化保护缺失、空间不断缩小甚至消逝，努力构建生产和生态相协调、传统和现代相交融的土地流转模式。

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Analysis on the Subject Behavior of Land Trust Circulation and Risk Management——Based on the View of Complex Ecosystem

LUO Ying,ZHENG Yifang,XU Jiaxian
(College of Public Administration,Fujian Agriculture and Forestry University,Fuzhou 350002,Fujian,China)

The circulation of rural land trust is the innovation of land circulation mode,which is one of the important ways to realize agricultural scale production.The process of land trust involves the trust service company,the village committee,the ordinary farmer and the agriculture scale management body,the main body has the different behavior characteristic and the interest pursuit,in the interest game will inevitably produce the risk of the land trust circulation.Based on this,analyzes the behavior of each participant in the circulation of land trust through the theory of compound ecosystem,analyzes the social risk,economic risk and natural risk existing in the circulation of land trust,and puts forward the corresponding risk prevention and control suggestions.

land trust circulation; behavior subject; complex ecosystem; risk

F205；F323.22

A

1673-9272(2017)04-0041-06

10.14067/j.cnki.1673-9272.2017.04.008 http：//qks.csuft.edu.cn

2017-03-16

福建省社科规划项目“有限理性情景下农户林地流转行为对林业经营规模效率的影响研究”（FJ2016C017）。

罗 颖，硕士研究生。

郑逸芳，教授，博士生导师；E-mail：773585345@com。

罗 颖，郑逸芳，许佳贤.土地信托流转主体行为分析及风险管理 ——基于复合生态系统视角[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2017,11(4)：41-46.

[本文编校：罗 列]