丹寨县统筹专项资金 开展脱贫攻坚改革试点的调查与思考

陈贵旭　潘贵荣

摘要：按照《关于印发贵州省丹寨县统筹整合财政专项资金开展脱贫攻坚改革试点实施方案的通知》要求，贵州省丹寨县举全县之力，深入推进改革试点工作，改革工作稳步推进，目前取得了较好的成效。本文在总结成功经验的基础上，针对目前存在的不可忽视的问题，提出了相关建议。

关键词：统筹整合；专项资金；脱贫攻坚

按照《关于印发贵州省丹寨县统筹整合财政专项资金开展脱贫攻坚改革试点实施方案的通知》（黔府发〔2016〕20号）（以下简称《实施方案》）要求，贵州省丹寨县举全县之力，深入推进改革试点工作，改革工作稳步推进，目前取得了较好的成效。

一、丹寨县改革试点工作的推进情况

2016年，丹寨县整合各年度财政专项资金53468万元，占2016年度全年调整计划的92%。整合资金涉及部门33个，整合项目414个。整合后实施的项目42个，比原渠道实施项目减少372个。整合后的项目覆盖全县所有的贫困村，主要投向农村集体经济发展、农村合作社建设、农业产业化、农村基础设施建设、就业培训等领域。截至2016年底，所有42个项目已全部开工，总投资85138万元，已完成投资79379万元。

根据《实施方案》要求，2017年，丹寨县围绕“五个一批、六项计划、五大体系、金融扶贫”等要求，实施了批复方案中拟安排建设的项目51个，总投资规模为103957万元，资金来源由整合财政资金66438万元和其他筹措资金37519万元组成。

截至目前，丹寨县已整合各年度财政专项资金7831万元，占2017年全年计划66438万元的12%。整合项目126个，整合后实施的项目24个，比原渠道实施项目减少102个。

二、丹寨县改革试点工作的主要做法

（一）明确改革目标。丹寨县通过整合各级财政资金，统筹安排使用。制定了切实可行的《脱贫攻坚整体规划》和《丹寨县“十三五”脱贫攻坚规划项目库》，坚持规划引领，通过编制脱贫攻坚规划和脱贫攻坚规划项目库，相应整合有关部门的项目资金，实现“项目跟着规划走、资金跟着项目走”；坚持前瞻运作，把工作做在资金下达前，周密安排、科学运作，从源头上将财政专项资金纳入整合渠道；坚持统筹使用，统筹安排使用财政专项资金，实现“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”，较好地解决资金投向固化、使用“碎片化”等问题，打破“打酱油的钱不能买醋”的困局。改革试点以县为主，省、州两级对丹寨县的补助按照原渠道下达，由丹寨县根据脱贫攻坚规划进行整合，统筹安排用于规划项目实施。

（二）创新四项改革。创新推进财政资金“统、用、管、评”四项改革。一是在“统”的方面，实行“三统三不统”。整合资金范围包括：国办发〔2016〕22号文件规定纳入整合范围的各级财政专项资金；没有列入《丹寨县区域发展与扶贫攻坚“十三五”规划（2016—2020年）》的项目资金；使用效果不好和存量结余较多的专项资金。不能整合的资金范围包括：中央和省、州明确规定不能整合的专项资金；补贴到个人的社保和民生类专项资金；救灾、应急类等有特定政策目标的专项资金。二是在“用”的方面，整合后的资金重点用于脱贫攻坚规划的“五个一批、六项计划、五大体系”三大平台建设；重点用于设立政府引导资金，引导社会资本、金融资本参与脱贫项目建设。三是在“管”的方面，改革试点全过程做到“三监督、四公开”。即自觉接受审计机关及监察机关的监督、自觉接受上级有关部门的监督、自觉接受社会公众的监督；及时公开脱贫攻坚规划、资金整合方案、资金安排使用情况、项目实施情况。四是在“评”的方面，客观实际评价改革试点，评价实行“两考核、两区分”。即试点周期结束后，先由丹寨县自行组织考核，再由省扶贫开发领导小组统一组织考核；无论审计检查还是考核验收，都把依据扶贫规划合理改变专项资金用途与擅自将专项资金挪为他用区分开，把先行先试和为推动改革出现的失误，与为谋取私利、明知故犯的违纪违法行为区分开。

（三）分解责任落实。丹寨县印发了《关于贯彻落实好〈统筹整合财政专项资金开展脱贫攻坚改革试点实施方案〉的责任分解方案的通知》（丹党办通〔2016〕68号），对实施方案进行责任分解，将改革任务细分为46项工作（任务），并就工作（任务）提出54項的具体要求。

（四）建立工作台账。改革启动后，丹寨县建立了试点工作台账，将整合资金来源、使用方向、项目进度及管理等工作推进情况建档造册登记，形成专报按月报送国家审计署、省委省政府主要领导、省财政厅、省审计厅。

三、丹寨县改革试点工作取得的成效

统筹整合财政专项资金改革试点工作以来，丹寨县坚持把这项改革试点工作作为全县政府工作的主线，紧紧抓住统筹整合财政专项资金这个“牛鼻子”不放， “踏石留印、抓铁有痕”，抓好抓实抓细，试点工作取得了较好的成效。

（一）财政支出更加向脱贫攻坚倾斜。据不完全统计，丹寨县试点工作开展后，通过资金整合，明确财政专项资金用于脱贫攻坚的主要投向，开展脱贫攻坚、支持贫困村寨基础设施建设和产业发展的资金大幅增加，为脱贫攻坚奠定了基础，加快了脱贫攻坚步伐。2016年，丹寨县减少贫困人口0.79万人，贫困发生率下降4.9个百分点。

（二）政府职能进一步转变。试点工作前，丹寨县的一些县直部门对专项资金存在“重争取、轻管理”的现象，项目前期谋划不足，项目下达后管理服务跟不上，项目实施不佳。试点工作开展后，县直各部门积极转变工作职能，将主要工作重心放在项目谋划、跟踪管理、服务指导项目的实施上，更加注重因地制宜，更加注重项目实效，干部把更多的精力从原来的“对上跑项目”转移到服务基层、服务脱贫项目实施、服务群众脱贫攻坚的工作上来。

（三）聚焦精准扶贫初见成效。试点工作开展后，丹寨县瞄准建档立卡的3.86万贫困人口，围绕“五个一批”，在落实省“1+10”扶贫政策的基础上，重点围绕易地扶贫搬迁、村级集体经济、产业脱贫等领域谋划实施项目，全面覆盖全县贫困人口，达到了整合资金聚焦聚集脱贫攻坚的效应，有效解决了长期以来财政专项资金存在的项目资金散、小，渠道多，难以形成合力，项目不接地气等情况。比如，通过整合财政专项资金7900万元，安排到161个行政村作为村集体经济项目资金，实现了农村合作经济组织全覆盖，实现了所有的空壳村全部“脱壳”，7个贫困村出列。又如，通过整合资金22859万元，投入易地扶贫搬迁工程，2016年全县实现易地搬迁992户4240人，超额完成省下达任务。

（四）有力地支持了脱贫产业发展。针对过去产业谋划缺乏顶层设计、缺乏科学性和可持续性，同时产业项目小、散、多，且不适合当地自然条件等问题，丹寨县从自然环境和资源禀赋出发，深入推进产业结构调整。通过整合财政专项资金，整合了农业、国土、水利、交通等多个项目，投入6000万元用于发展蓝莓和中药材两大主导产业，新增蓝莓基地1500亩、中药村基地3000亩。2017年计划整合投入资金2.8亿元，再建设高标准蓝莓基地和中药材基地各1万亩，预计将直接带动贫困人口3000人增收。

（五）撬动社会资金参与扶贫。通过改革试点，丹寨县整合财政专项资金作为注册资本金和风险补偿金，争取到国开行基础设施基金7亿元、贵州银行扶贫基金5亿元和全省产业脱贫基金6亿元，为脱贫攻坚争取到更多资金支持。整合资金用于设立风险补偿金和贴息，推进全县脱贫户“特惠贷”。截至目前，全县共发放贫困户“特惠贷”资金8000万元，惠及建档立卡贫困户1809户。

（六）有效促进党风廉洁建设。改革试点后，大部分的项目审批、实施、验收等权限均下放到县，县按照省政府批复的《实施方案》开展项目的前期工作和组织实施，并全部对社会公开，接受上级的专项审计、督查和绩效考评，减少了项目的中间环节，增加了项目运转的透明度，杜绝了在项目争取、审批、验收、拨款等环节出现“优亲厚友”、“雁过拔毛”等形式的腐败。同时，通过专项资金的整合，实施的项目由以前的几百个项目减少到几十个，大大减少了项目业主多、监管难、监督不到位的问题，减少在项目实施、管理过程中出现贪污腐败的风险，进一步从制度上提升了廉洁建设水平。

四、丹寨县改革试点工作存在的问题

（一）有些部门仍然限定资金的具体用途，要求上级财政专项资金“专款专用”，给统筹整合资金工作带来很大难度。

（二）有些部门没有按照省政府批复改革方案的要求，仍然下达单项工作考核目标。还有个别部门只下目标不下资金，且该考核目标不在省政府批复改革实施范围之列，增加了县级财政支出困难。

（三）改革周期短。2017年8月改革即进入总结阶段，而不少项目实施周期时间长，前期工作复杂，在改革周期内难以完成和取得成效。

五、进一步做好改革试点工作的对策

（一）强化组织领导，建立健全资金整合制度。一是成立领导机构。统筹整合财政专项资金是一项复杂的工程，只有加强领导和规范管理，才能保障财政专项资金整合的顺利进行。要成立领导机构，县委主要负责人为组长，常务副县长为常务副组长和有关党委、政府副县级领导干部为副组长，各相关县直单位及乡镇负责人为成员的改革试点工作领导小组，负责财政专项资金的整合工作。二是完善规章制度。及时制定《丹寨县统筹整合财政专项资金调度办法（试行）》、《丹寨县统筹整合财政专项资金改革试点工作项目管理办法（试行）》、《丹寨县统筹整合财政专项资金改革试点工作宣传报道办法（试行）》、《丹寨县统筹整合财政专项资金改革工作督查办法（试行）》等规章制度，规范议事规程、资金整合、事项监管和绩效评价体系，明确成员单位工作职责，目标任务，确保财政专项资金的整合工作高效运行。

（二）抓好落实，保障各項脱贫政策贯彻到位。按照省、州关于推进精准扶贫精准脱贫工作的决策部署和各项政策规定，县财政局要积极配合相关部门，做好产业发展、劳动力就业、社会保障、教育文化、医疗救助保障、基础设施建设、人居环境改善等扶贫工程，确保所有的扶贫政策全部落实到位。

（三）优化服务，扎实抓好精准扶贫工作。一是抓好建档立卡。要对相对贫困户实行精准识别，在对贫困村村情、民情开展深入调查研究的基础上，制定贫困村和贫困户精准扶贫精准脱贫工作年度计划，对贫困户进行精准建档立卡。二是研究原因。要深入村寨，走访群众，号准“穷脉”、找准“穷困”、挖出“穷根”，因户制宜绘好“路线图”，形成帮扶工作合力。三是完善保障。要围绕“两不愁、三保障”的帮扶目标，落实帮扶到户和整村推进工作措施，多渠道筹措帮扶资金，着力提高贫困户收入，完善保障机制，改变落后村寨的落后面貌。

（四）强化监管，确保扶贫资金安全规范运行。一是抓好项目规划落地。要严格按照《脱贫攻坚总体规划》和《丹寨县“十三五”脱贫攻坚规划项目库》，以“久久为攻、时不我待”的工作韧劲，一茬接一茬抓好项目规划落实，推进项目实施，实行动态管理，确保规划脱贫攻坚工程建设有效推进。二是加强项目检查。要制定《统筹整合财政专项资金改革试点工作督查办法》，成立综合督查考评组，不定期开展统筹整合财政专项督查，对督查项目推进不力的，实行通报制度，确保改革试点工作有序推进。三是加强资金监督。要加强扶贫资金监督检查，严防挤占挪用、截留私分、虚报冒领扶贫资金的现象发生，确保财政专项资金专款专用，真正用于脱贫攻坚。

（作者单位：贵州省丹寨县财政局）

责任编辑：欣文