无障碍战略与残疾人扶贫问题研究

杨宜勇+吴香雪

摘要：残疾人贫困的关键原因在于社会层面的排斥阻礙了残疾人社会资源的获取。无障碍战略的建构、实施与残疾人扶贫脱贫效果息息相关。残疾人要想摆脱贫困，必须实现对社会资源的无障碍获得，无障碍扶贫战略的建构与实施刻不容缓。在无障碍战略的指导下，残疾人扶贫要统筹推进，不断打破扶贫观念、制度、政策、服务等方面的障碍，使残疾人能够平等地享有社会公民权和社会资源，从而摆脱贫困，实现全面发展。

关键词：残疾人扶贫；无障碍战略；无障碍扶贫

中图分类号：D669.69文献标识码：A文章编号：1003-0751（2017）11-0067-08

由于“先天缺陷、后天失调”等多种因素的存在，残疾人很容易陷入贫困陷阱而无法自拔。目前，我国仍有相当数量的农村贫困残疾人、近200万的城镇残疾人生活还十分困难，残疾人贫困作为扶贫工作中的“顽疾”，迫切需要国家出台相关政策来帮助残疾人及其家庭走出困境。因此，必须聚焦农村贫困地区和贫困重度残疾人，综合考察残疾人群体的特殊需求，以增加贫困残疾人家庭收入、提升贫困残疾人生活质量、缓解并逐步消除残疾人绝对贫困等为主要目标，通过多方努力使精准扶贫观念、制度、政策、服务等无障碍地惠及每一位贫困残疾人，帮助残疾人打破社会排斥壁垒，积极融入社会，实现残疾人在无障碍社会中像健全人一样生活、共享改革发展成果的无障碍扶贫最终目标。以往，残疾人反贫困研究主要集中于探讨残疾人扶贫开发进程中的经验，对残疾人扶贫政策进行评价，以及关于残疾人贫困现状和残疾人脱贫对策的研究。本文将从无障碍的视角对残疾人反贫困进行研究，探讨扶贫过程中阻碍残疾人脱贫的有形的、无形的障碍，并在无障碍战略的指导下，提出残疾人无障碍扶贫的对策建议，以推动残疾人从生存到发展权利的实现。

一、残疾人反贫困与无障碍战略

新中国成立以来，我国残疾人反贫困实践一直是国家反贫困工作的重要组成部分，并不断在探索中前进。相较于城镇残疾人群体，农村残疾人群体被“嵌入”社会资本先天匮乏的社会关系网络①，在社会支持网络、社会资本拥有等方面均处于劣势，残疾人扶贫脱贫阻碍大，社会排斥现象严重，因而残疾人扶贫的主战场在农村。当前，农村贫困残疾人已经被列为国家脱贫攻坚战的重点和难点群体，成为精准扶贫、精准脱贫的优先对象。

纵观我国残疾人扶贫之路，可以划分为如下几个阶段：救济式扶贫阶段（1949—1985年）、开发式扶贫起步阶段（1986—1997年）、残疾人扶贫攻坚阶段（1998—2000年）、新时期扶贫工作综合推进阶段（2001—2010年）、全面建成小康社会扶贫攻坚新阶段（2011—2020年）。2006年，经国务院批准，我国进行了第二次全国残疾人抽样调查。根据调查数据推算，全国各类残疾人总数为8296万人，城镇、农村残疾人口分别为2071万人、6225万人，占比分别为24.96%、75.04%，这表明农村残疾人分布占残疾人

收稿日期：2017-08-21

作者简介：杨宜勇，男，中国宏观经济研究院社会发展研究所所长，博士生导师（北京100038）。

吴香雪，女，中国人民大学公共管理学院博士生（北京100872）。总数量的3/4。全国有残疾人的家庭户共有7050万户，占全国家庭户总户数的17.80%。②较之第一次全国残疾人抽样调查结果，我国残疾人口总量呈增加态势，这意味着可能跌入贫困陷阱的残疾人基数潜在扩大，因此必须进一步加强残疾人扶贫工作。2009年，国务院办公厅印发《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见》，开始加快构建“四保一救”（城乡低保、城乡医保、城乡养老保险、城乡保障性住房，救济救助）农村残疾人社会保障体系，启动了农村低保和扶贫开发两项制度衔接试点，建立健全贫困残疾人口识别机制。根据第六次全国人口普查所得到的我国总人口数以及第二次全国残疾人抽样调查所确定的残疾人占全国总人口的比例和各类残疾人占残疾人总人数的比例推算，2010年年末我国残疾人总人数为8502万人。其中，重度残疾人数为2518万人，中度和轻度残疾人数为5984万人。③为缓解残疾人群体的生活现状，实现全面建成小康社会的目标，2012年1月，国务院办公厅印发《农村残疾人扶贫开发纲要（2011—2020年）》，将十年间的扶贫计划按照“十二五”和“十三五”两个时间段进行安排，不仅规定了每个阶段的扶贫任务和目标，而且提出了具体的政策保障与扶持措施。④为解决残疾人特殊生活困难和长期照护困难，2015年9月，国务院印发《关于建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》，决定全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度。这是保障残疾人生存发展权益的重要举措，对全面建成小康社会具有重要意义。⑤2015年11月，中央扶贫开发会议召开，习近平总书记发出坚决打赢脱贫攻坚战的总动员令，将残疾人扶贫纳入国家精准扶贫战略，在政策上进一步体现了优先保障和特别帮扶的精准施策导向。精准扶贫的提出，创新了新时期扶贫开发模式，有利于提高扶贫工作的效率与效益。目前，精准扶贫已成为新一轮扶贫工作的发展方向。中国残疾人扶贫也经历了从救济式扶贫向开发式扶贫和社会保护并重、从关注残疾人生存问题到发展问题的转变，扶贫方式也从粗放向精准转变，扶贫主体日益多元，社会扶贫助残氛围日渐浓厚。这为残疾人打破贫困壁垒、积极融入社会打下了良好的基础。

解决残疾人生存问题是扶贫的首要任务，无障碍战略的实施是打破社会排斥、帮助残疾人摆脱贫困的根本。随着社会经济发展水平的不断提高，对残疾人的观念逐渐走向文明。长期以来，人们普遍认为残疾人因残而废，是家庭及社会的负担，残疾人也对自己产生了消极评价，成为社会排斥的对象。伴随着残疾人“无障碍”运动的兴起与演进，对残疾的理解逐渐从身心功能受损向社会制度、结构以及公众认知障碍转变。残疾一方面是指个体身心受损所致的功能障碍，另一方面是指由个体所处的外在环境与社会制度存在排斥所形成的障碍，社会排斥等障碍才是个体残疾的关键。因此实施无障碍战略，改善各种社会排斥对残疾人的偏见与歧视是残疾人反贫困政策的重点。物质环境的“无障碍”主要是为了方便残疾人不受排斥地出入所有建筑场所，制度环境的“无障碍”是要消除在政策层面和制度层面的社会排斥，积极推进残疾人参与社会生活并实现“共建、共融、共享”。公共认知的“无障碍”主要是消除健全人与残疾人之间的心理障碍，构建“无障碍”文化，加强社会对残疾人的社会认同度，消除社会中压抑及排斥残疾人的态度与作为等，从而消除外在环境与制度的障碍。⑥“无障碍理念及其行动就是要突破‘无障碍的物质化桎梏而将其内涵扩展到制度与结构以及公众意识层面，残疾人事业发展的最终目标就是破除一切物质的、制度的与结构的以及观念上的障碍，帮助残疾人达到如同健全人一样的生活样态。”⑦由此，为了全面系统地提升无障碍软硬件以及无障碍文化的建设水平，我们必须向全社会公开提出实施无障碍战略。无障碍战略是残疾人参与社会、实现融合发展的重要条件，是全面建成小康社会、实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴的重要内容和标志。任何零敲碎打的无障碍行为和措施都需要进一步整合并上升为国家战略，由全社会来推动和实施。要营造残疾人与健全人平等协调发展的环境，必须深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕全面建成小康社会的奋斗目标，着眼于解决残疾人最关心、最直接、最现实的利益问题，实施残疾人全方位无障碍发展战略，完善促进残疾人事业发展的政策和法律，健全残疾人社会保障制度，加强残疾人服务体系建设，营造残疾人平等参与的社会环境，缩小残疾人生活状况与社会平均水平的差距，努力使残疾人同全国人民一道向着更高水平的小康社会迈进。毫无疑问，无障碍战略不仅将进一步消除物理障碍（设施和软件），而且将进一步消除心灵障碍（普通人和残疾人之间更加融洽）。无障碍战略的建构与实施是实现“残健融合”的根本保障，因此将无障碍战略理念运用于残疾人扶贫观念、制度、政策、服务中，从更深层次理解残疾人贫困，对加深残疾人无障碍扶贫的认识有重要作用。endprint

二、残疾人扶贫中面临的问题及原因剖析

由于残疾人贫困问题的顽固性、复杂性，扶贫问题的长期性、艰巨性，扶贫政策、社会救助、公共服务、社会观念等方面障碍的存在，新时期残疾人扶贫工作仍有一些问题没有得到有效解决，我国仍有相当数量的贫困残疾人生活困难，家庭入不敷出，经济负担重。据调查，全国残疾人家庭人均可支配收入仅是全国平均水平的56.2%，差距明显。残疾人家庭医疗保健支出及其占家庭消费支出比例均远高于全国平均水平。2013年度，城镇和农村残疾人家庭人均医疗保健支出分别为1789.4和1032.8元，分别是全国城镇和农村居民家庭人均医疗保健支出的1.6倍和1.7倍。2013年度，残疾人家庭恩格尔系数为48.5%，比全国居民家庭恩格尔系数36.2%高出12.3个百分点。⑧显然，残疾人家庭生活质量明显落后于全国平均水平，残疾人贫困仍然是全面建成小康社会中的难中之难、困中之困。

1.贫困残疾人数量多，贫困程度深，返贫容易脱贫难，扶贫难度大

如前文所述，2010年年末我国残疾人总人数达到8502万人，重度残疾为2518万人，占比30%。相较第二次残疾人全国抽样调查结果，残疾人口基数增大。目前，我国仍处于残疾风险高发期，残疾人数量仍会呈增加趋势。受自身残疾、教育程度偏低、技能缺乏、政策扶持不力等原因的影响，残疾人社会融入度低，是典型的支出型贫困人群。随着扶贫工作的深入，剩余尚未脱贫的基本是残疾人或有残疾人的家庭，脱贫困难返贫容易。如表1所示，“十二五”期间贫困残疾人实际脱贫人数与接受国家扶持人数相比较，实际脱贫率每年基本保持在50%—60%，5年间接受扶持人数总计1140.4万人，而实际脱贫人数共计618.3万人。这说明残疾人贫困程度深，扶贫难度很大。特别是在我国集中连片特困地区贫困程度更深、人力资本开发严重不足的情况下，恶劣的生存环境不仅降低了当地人的移动能力，阻碍其获得社会资源，还可能导致当地残疾发生率的升高和残疾程度的加重。

2.社会观念障碍深刻影响了残疾人扶贫政策的制定实施以及残疾群体自身反贫困积极性的发挥

社会传统对残疾人存有偏见，因残而废的观念根深蒂固地存在于人们心中，“残=废=无能”的思维定式严重歪曲和损害了残疾人的社会形象⑨，使残疾人在“污名化”中处于社会的边缘。这种观念障碍通過多种途径和方法指导、影响和形塑着人们对残疾人的行为。如扶贫政策的设计往往以“健全人”视角切入，先入为主地将贫困残疾人划分为病人和无劳动能力人口，把残疾人作为接受怜悯、施舍和救济的对象，对残疾人主观能动性认识不足，忽视残疾人自身的力量。这些做法无形中都为残疾人制造了诸多制度与结构性障碍。社会上对于残疾人的观念排斥既是残疾人平等参与社会的最大障碍，也是其他各种社会排斥的根源，教育排斥、就业排斥等都是在观念排斥的基础上产生或延伸的。⑩另外，残疾人受社会观念的排斥，容易产生自卑心理，无法把外界的帮扶转化为自身脱贫致富的手段，产生“等、靠、要”等不良思想。在今后扶贫政策红利越来越多的社会背景下，观念障碍可能对一些贫困残疾人产生负向激励作用。

3.残疾人开发式扶贫政策亟待改进与完善

（1）目标瞄准机制不够健全。经过多年的扶贫开发，贫困残疾人零星分布在国家集中连片特困地区和国家扶贫开发重点县之外。国家扶贫开发工作重点以及扶贫资金的主要投向是连片特困地区和国家扶贫开发重点县，由此，片区之外的贫困残疾人不能直接受益。在自身发展能力受限的情况下，贫困残疾人从开发式扶贫“涓滴发展战略”中的受益较少，而且其是否适用扶贫开发政策的评判依据是“有无劳动能力”。这充分说明了扶贫对象识别标准模糊，精准建档的基础工作没有到位。

（2）扶贫主体相对单一，相关部门扶贫能力有待增强。残疾人扶贫是以政府为主导力量的。在扶贫过程中，政府作为最强有力的主导力量，很容易造成扶贫资源投入主要依赖政府的情况，从而导致政府责任大、任务重，行政化现象严重，形成扶贫的短期行为，效率不佳。同时，政府主导下的残疾人扶贫，也很容易阻碍其他扶贫力量的发展壮大和贫困人口反贫困能力的发挥，使得其他扶贫力量视野受限且服务范围狭窄。政府之外其他扶贫力量的参与对于残疾人扶贫具有积极意义。缺乏这种参与，容易导致决策和执行的盲目性，使扶贫部门之间协调不足、分工不明确，最终导致相关政策实施不到位。基层政府、基层残疾人工作者队伍的扶贫服务能力和管理水平有待加强。

（3）扶贫政策设计的适用性差。残疾人贫困的重要原因之一即是受到制度排斥。开发式扶贫政策作为一种外来“输血型”扶贫政策，部分扶贫政策适应性不强。如扶贫政策的设计与安排与贫困地区残疾人的文化特质存在差异，缺乏针对不同残疾人群体需求的多元化和差异化服务的内容，不能较好地满足贫困残疾人及其家庭的需求，将一些贫困残疾人排斥在保障制度之外。扶贫政策设计的偏差与实施效果的低效率使得一些残疾人仍在贫困线上挣扎。而且，扶贫政策偏重新制度建设，轻视现有制度整合，没有织密扶贫网，资源浪费严重。

（4）残疾人扶贫配套服务和工作机制有待完善。在一些地方，残疾人因身体障碍、文化水平低、交通不便等原因无法得到有效培训。即使有些残疾人参加了培训，他们也因缺少设备、资金、生产资料、信息等后续的配套扶持和相应的服务难以就业创业。一些金融机构认为贫困残疾人发展能力弱，缺乏偿还贷款的能力或缺少有效的抵押或担保，因而也不愿意贷款扶持其发展生产。另外，基层民生保障、涉农、金融和残联等部门未形成畅通和不间断的服务保障机制，相关配套政策没有落实到位，缺乏针对残疾人的特惠扶持政策，扶持力度不足。

（5）扶贫政策实施不到位，扶贫效果难以持续。开发式扶贫在预防贫困和促进人的全面发展方面仍有欠缺，重实物扶贫，轻精神扶贫。扶贫首先要扶智。目前，我国对于贫困残疾人的人力资本投入还远远不够，很多能够持续减缓贫困和增加收入的制度如小额信贷制度、扶贫资金的监测评估制度等没有及时建立。现行精准脱贫政策多为短期救助，无法为残疾人提供长期脱贫帮扶，无法持续激发残疾人自我反贫困能力的提升。在扶贫政策实施过程中，有些政策或项目虎头蛇尾，政策的短期性一定程度上抵消掉了已取得的扶贫成果，持续精准帮扶的力度有待加强。另外，残疾人扶贫政策涉及残疾人权利的实现问题，有法不依、有法难依现象比较普遍。政策的践行程度远没有达到政策文字表述的标准，残疾人权利实现的应然状态与实然状态之间差距显著。endprint

4.残疾人社会保障较为滞后

（1）残疾人社会保障制度缺乏顶层设计，专项保障制度缺乏，碎片化问题比较突出。残疾人社会保障体系一般是依托一般性社会保障制度建立起来的，这些社会保障制度是为健全人设计的，自然不可能将残疾人全部容纳进来。由此，在此基础上建立的针对残疾人的保障制度，无论是一般制度还是专项制度，都缺乏顶层规划，而且保障资源分散，制度、部门、项目之间缺乏整合的现象比较普遍。同时，是否需要单独建立制度对残疾人所需要的特殊专项保护进行规范，值得思考。对此，必须理清残疾人社会保障制度的整合与专项保护之间的关系。另外，残疾人的保障制度设计缺乏对残疾过程的干预以及对残疾人康复问题的重视，不利于预防残疾，也很容易导致错过最佳干预期，影响残疾人康复训练的效果。

（2）当前我国农村社会保险制度建设水平依然较低，与贫困残疾人的迫切需求还存在较大差距。在扶贫过程中，普遍的做法是重度残疾人参加城乡居民基本养老保险，个人缴费实行按最低档给予全部或部分代缴，这种参保方式解决了重度残疾人缴费困难的问题，属于低层次参保，保障水平低。但还有许多非重度贫困残疾人缴费困难问题并没有得到有效解决，他们没有享受到政策优惠，社会保险参保率低。另外，部分地区城乡居民基本医疗保险制度报销范围窄、门槛高、报销比例低等问题进一步加重了贫困残疾人的医疗支出负担。因此，贫困残疾人及其家庭的社会保险水平亟待提高。

（3）残疾人社会救助广度深度需要拓展。低保制度作为社会救助制度的支柱性制度安排，其基本职能是维持低收入人群的基本生活需要，即低保制度是针对贫困问题而不是残疾问题设计的，没有考虑残疾家庭结构、户籍情况以及残疾人的特殊需求。这导致大部分有保障需要的残疾人被遗漏在低保之外，应保未保，“兜底性安全网”不够健全。特别是在贫困农村地区，受财力约束，农村低保保障范围十分有限，部分困难残疾人及其家庭成员未能纳入最低生活保障范畴。“应保尽保”的政策要求与实际上的“低保名额”规定相互矛盾，致使一些农村残疾人的生活仍然依靠家庭其他成员的供养。另外，我国的其他社会救助项目，如医疗救助、教育救助、住房救助等也共用低保的目标瞄准机制，把享受低保作为享受其他救助项目待遇的前提，由此造成残疾人一旦失去低保资格，其他救助項目也难以享受。低保享受者与未享受者之间形成了一种救助资源分配中的“悬崖效应”：一方面，低保制度含金量越来越高，吸引更多的人争夺低保名额，而进入了低保对象群体的也力图保留其身份，减弱了其靠自身努力离开低保的动力。另一方面，残疾人如果失去低保名额，将不能享受其他救助项目，这显然不利于残疾人的生存和发展。

5.残疾人公共服务业发展滞后

（1）康复、教育、就业等基本公共服务还不能满足残疾人的需求。目前，为残疾人提供康复服务的总体水平还不高，康复保障制度还未完善，基层为残疾人服务的能力尤其薄弱，反贫困专业化组织和专业服务人才相当匮乏，康复资源缺乏整合，保障力度较小，仍需大力推进和提高。2013年度，残疾人康复服务覆盖率为58.3%。学龄残疾儿童接受义务教育比例为72.7%，与全国适龄儿童的义务教育平均水平相比，仍有很大差距。在我国残疾人高等教育方面，院校少且模式单一、专业少且层次低、教师少且师资弱等方面的问题，造成了残疾人接受高等教育的人数少、比例低的现状。残疾人就业形势严峻，就业岗位供给的低层次、低待遇、稳定性差等，导致残疾人就业率和就业质量偏低。特别是在我国集中连片特困地区，残疾人事业发展严重滞后，受财力约束，人均教育、卫生、社会保障和就业三项支出水平低，农村卫生服务能力弱，妇幼保健水平低，农村基础设施建设滞后，服务功能不完善，辐射带动能力弱，残疾人贫困问题还需要各级政府和社会更多的关注与帮助。

（2）残疾人无障碍环境建设严重滞后。残疾人进行社会参与是缓解残疾人贫困的重要手段。但长期以来，社会环境是以健全人正常生活的标准设计的，这实质上给残疾人的社会参与设置了诸多障碍，具体体现在设施障碍、信息障碍、观念障碍等。这些障碍的存在使残疾人难以通过教育、就业等社会参与手段缓解自身的贫困。无障碍建设法规、标准虽然一再完善，但实际建设却没有与之相匹配。已经建成的部分无障碍设施，或因管理不当，或因质量不过关，被挤占破坏，形同虚设。而社会中一些人对残疾人的偏见和歧视态度，严重损害了残疾人运用无障碍设施摆脱自身贫困的权利。另外，无障碍建设的相关法律体系不够健全、内容不够细化、缺乏执行力度等，都表明无障碍环境建设进程缓慢，尚未进入快速有序的发展轨道。

三、残疾人无障碍扶贫的路径探析

鉴于我国国情，当前开发式扶贫仍是我国残疾人扶贫的主要方式。针对残疾人的特殊性，未来“社会保障与公共服务”两大体系建设将是残疾人扶贫的大方向。构建无障碍扶贫战略将对扶贫脱贫成效产生深远影响。多年残疾人扶贫的经验告诉我们，从扶贫理念、扶贫制度及政策到扶贫服务、扶贫方式及执行，无障碍理念要贯穿始终。今后，应不断创新扶贫治理体系，破除残疾人观念障碍和体制机制弊端，坚持以人为本建构全面全程精准化的扶贫开发机制，消除各种阻碍贫困残疾人全面发展的障碍，加快搭建和完善“两大体系”，充分发挥残疾人的积极性、主动性和创造性，提高残疾人自我发展能力，协调多方残疾人扶贫力量，齐抓共管，凝聚合力，共同把残疾人扶贫事业推向一个新阶段。

1.从观念上消除对残疾人的社会排斥，增强全社会扶残助残意识，实现残疾人扶贫观念无障碍

观念是行动的先导，观念障碍是造成残疾人社会排斥的根本。消除残疾人“污名化”效应有助于社会正确认识残疾人及其价值。破除陈旧观念需采取“自上而下”和“自下而上”的双向结合方式。

（1）建设“无障碍”体制机制，从制度和公共政策上消除对残疾人的偏见与歧视。在修订《中华人民共和国残疾人保障法》时，必须将无障碍与反排斥的观念贯穿始终，强调残疾人与健全人平等的权利，注重法律的完备性和可操作性。针对其中的原则性规定，出台一些具体、详细且可操作性强的专项保护法规与之相配套，让残疾人得到全方位的法律保障。在扶贫开发政策的制定和实施过程中引入无障碍观念，改变扶贫过程中排斥残疾人的态度与行为等，从而消除外在环境与制度的障碍。endprint

（2）构建“无障碍”的社会文化，营造平等的“无障碍”社会氛围。第一，推动“无障碍”环境建设，不仅包括基础设施建设，还包括心灵沟通无障碍的社会文化建设。每个人都有残疾的风险，帮助残疾人就是帮助我们自己。必须以公正平等的社会文化引导社会大众树立正确的残疾人观。第二，利用公共媒体引导社会舆论走向，充分发挥新闻舆论社会良心的作用。广泛深入开展宣传活动，宣传残疾人的自强不息和扶残助残的先进事迹，形成全社会关心支持残疾人扶贫开发工作的良好氛围。还可以借助新闻媒体表达贫困残疾人的正当利益诉求，强化新闻舆论对残疾人扶贫事业的监督作用，制约扶贫过程中的不良行为。第三，人道主义、自强与助残教育要从中小学德育课程抓起。这有助于消除健全人对残疾人的歧视与抵触心理，为残疾人正名。

2.创新扶贫治理机制，强化精准扶贫，实现残疾人扶贫体制机制无障碍

（1）精准扶贫是实现残疾人扶贫政策无障碍的关键。实现残疾人的精准扶贫，就要做好贫困残疾人对象的识别工作，让扶贫政策惠及每一位贫困残疾人。同时，加强基层基础设施建设和人才培养工作，针对贫困残疾人的特殊性，通过建档立卡和贫困残疾人口追踪制度完善扶贫对象识别机制。应充分发挥贫困残疾人口的主观能动性，做好扶贫对象的精准和动态管理，做到“一戶一策”，并根据扶贫对象的需要及时调整扶贫方式，提高扶贫政策的适用性。重点保障与特殊扶持相结合，消除贫困残疾人获得帮助的各种政策障碍。

（2）坚持政府主导，动员社会各界参与残疾人扶贫。作为残疾人扶贫的主导力量，各级政府要切实承担起残疾人扶贫开发的各项工作，加大资金投入，完善残疾人扶贫各项服务。同时注重开发式扶贫与社会力量的合作，政府应当为社会力量参与扶贫拓展渠道，积极培育残疾人社会组织，加强组织管理，提升扶贫能力，并给予相应的制度保障，如给积极参与残疾人扶贫的企业适当的政策和税收优惠，从而调动社会力量扶贫的积极性。

（3）坚持协调好扶贫开发与社会救助这两种不同性质扶贫方式之间的关系。贫困残疾人口的特殊性在于其依赖社会救助保障基本生活，并凭借开发式扶贫实现自身发展。因此，必须建立开发式扶贫政策与社会救助制度的衔接制度，确保与残疾贫困对象无缝衔接，实现贫困残疾人有关数据的有效对接和动态管理。信息共享的实现有助于做到符合条件的贫困残疾人口既不遗漏也不重叠，在保障贫困对象基本生活和促进其发展之间相互转换，构建残疾人扶贫保障网，实现精准减贫。

（4）协调各扶贫部门之间的关系，形成合力，共同为残疾人反贫困出谋划策。残疾人扶贫涉及开发式扶贫及救助式扶贫，因而也涉及相关的主管部门，各个部门在扶贫过程中不能各自为政，只注重本部门利益，而是要协调好彼此之间的关系，通力合作，处理好与扶贫的社会力量之间的关系。

（5）完善残疾人扶贫配套服务和工作机制，千方百计帮助贫困残疾人摆脱贫困。开展贫困残疾群体实用技术培训，并配备相应的资金、设备等，充分利用“互联网+”平台等帮助残疾人就业创业。完善残疾人扶贫金融服务，继续安排残疾人扶贫贴息贷款。针对贫困残疾人及其家庭的特殊情况，不断创新金融产品和相关服务，开发贫困残疾人适用的免抵押小额贷款，并适当简化贷款程序，以增大残疾人享受金融服务的便利性，同时借鉴家庭资产建设理论，探索资产收益扶贫和可持续的金融扶贫制度。规范扶贫资金投入使用和监督管理机制，大力增加贫困地区教科文卫事业的资金投入，增大贫困残疾群体受教育和参与职业培训的比例。完善驻村干部管理制度。要定期对驻村干部进行扶贫工作的指导和培训，提升其扶贫能力，并加强对其扶贫工作的监督，制定合理的考核机制，对扶贫不力的驻村干部要及时召回。

（6）创新扶贫脱贫效果的保障措施。发展适合残疾人特点的种植业、养殖业、农副产品加工业、家庭手工艺等，每个扶贫项目必须进行可行性论证并达标，防止有始无终，避免扶贫资源浪费。结合贫困地区特色，不断创新扶贫方式，因地制宜打造本地特色扶贫品牌，如盲人按摩等。坚持对贫困残疾人进行人力资本培育，这是其走出贫困的根本之计。依法维护残疾人权利，改善残疾人实现权利的环境。扶贫工作不能达到脱贫目标后就停止，必须要有可持续的扶贫机制、扶贫资源、扶贫计划。

（7）发掘残疾人自身的反贫困潜力，助其自助，对抗贫困。每个人都可以以某种方式为社会做出贡献。因此，必须重新认识残疾人的优势和资源，从“优势视角”出发有效运用残疾人人力资源，调动其充分参与扶贫过程，实现内源发展。一是引导贫困残疾人正视自身价值，充分认识其在扶贫过程中的主观能动作用，坚定反贫困的信心。二是通过康复、教育等增强残疾人口人力资本，使其具备活用相关扶贫资源的能力。三是加强对贫困残疾人口的思想教育，消除其“等、靠、要”等不良心态，增强其自身反贫困的责任意识。

3.健全残疾人社会保障制度，切实保障残疾人民生，实现残疾人社会保障无障碍

（1）做好残疾人社会保障制度的顶层设计。针对贫困残疾人的特殊性，必须坚持普惠与特惠相结合的原则，在一般性社会保障制度保障其基本生存的基础上，针对残疾人的特殊困难和特殊需求，为残疾人建立特惠制度，对残疾人进行特别扶助和优先保障。因此，要处理好一般性与特惠性保障制度之间的关系，做到“分而不乱、形散神聚”，使为贫困残疾人提供保障的主线贯穿所有制度之中。

（2）应保尽保、分类施保，逐步提高残疾人社会救助水平。应将所有符合条件的贫困残疾人及其家庭纳入保障范围，不受户籍等条件的限制。对于边缘贫困残疾人群体要密切关注，必要时提供临时性救助，避免其陷入贫困。改变其他社会救助与低保共用保障目标的情况，针对残疾人的需要提供多种专项救助，认清低保和其他救助项目的各项职责。在全面实施困难残疾人生活补贴制度和重度残疾人护理补贴制度的同时，建立低保、两项补贴制度与社会经济发展特别是物价上涨挂钩的联动机制，增加贫困残疾人口补助金的实际购买力。

（3）为所有城乡贫困残疾人提供基本养老保险和医疗保险，“增收”与“减支”齐抓。在残疾人养老方面，为符合条件的困难残疾人进行养老保险个人缴费资助，扩大缴费资助范围和提高资助标准。针对残疾人因病致贫、因贫致病的巨额医疗支出，逐步扩大基本医疗保险支付的医疗康复项目范围，提高贫困残疾人医疗报销比例，减轻贫困残疾人医疗康复负担，并充分发挥商业保险在残疾人养老、医疗方面的补充作用。endprint

4.加快搭建和完善残疾人服务体系，实现残疾人服务无障碍

残疾人康复、教育、培训、就业等服务的提供可以有效遏制残疾人贫困的代际传递，防止“穷N代、残N代”的出现。

（1）提升残疾人康复服务水平，精准康复，预防残疾。针对贫困残疾人口的需要，加大资金投入，优先为贫困残疾人提供知识普及、医疗康复、功能训练、辅具适配等个性化康复服务，提高其生活自理能力，提高康复服务的针对性和有效性。在贫困地区，依靠基层公共卫生机构开展康复工作，提高获得康复服务的可及性，同时做好基层公共卫生服务，实行残疾预防控制，积极进行早期干预，做到早发现、早治疗，减少残疾的发生。

（2）提升贫困残疾人受教育水平。按照“全覆盖、零拒绝”的要求，保障贫困适龄残疾儿童少年接受学前康复教育和义务教育，要在“两免一补”的基础上，提高补助水平，确保每一名家庭经济困难的残疾儿童少年都能入学，并为其提供包括高中教育在内的12年免费教育。加快发展以职业教育为主的高级中等以上教育，开展多层次残疾人职业教育培训，并为残疾人提供职业培训补贴，逐步实现残疾人免费接受中等职业教育，提升殘疾人自主就业能力。在高等教育方面，为贫困残疾人提供国家助学金，通过绿色通道保障残疾人的受教育权利。为促进残疾人融入社会，应大力推行融合教育，建立随班就读支持保障体系，合理配置特殊教育资源，增强特殊教育师资力量，不断提高残疾人教育的质量和水平。充分利用互联网技术，为不能到校学习的重度贫困残疾人提供远程网络教育服务。

（3）大力推进残疾人就业，通过就业增收使残疾人摆脱贫困。第一，继续依法推行及落实残疾人按比例就业政策。各级党政机关、事业单位、国有企业应当带头招聘和安置残疾人就业，在同等条件下优先录用残疾人。为鼓励更多的用人单位吸纳残疾人就业，对超比例安置残疾人就业的用人单位进行实用性奖励。第二，落实残疾人集中就业优惠政策。福利企业、盲人按摩机构和残疾人辅助性就业机构等残疾人集中就业单位参照社会福利机构享受城市建设与公用事业收费优惠政策，大力培育残疾人集中就业产品和服务品牌，扶持带动残疾人就业能力强的龙头企业，支持盲人按摩业发展，使其不断规模化、品牌化，以帮助更多困难残疾人就业。第三，千方百计扶持残疾人自主创业和灵活就业。要为贫困残疾人提供普遍的就业创业培训和服务，依法加强残疾人劳动权益保护。为残疾人自主创业、灵活就业提供扶持政策，对符合资助条件的残疾人按规定给予税费减免和社会保险补贴。同时，利用“互联网+”平台帮助残疾人在网络上就业创业，并提供相关设备和网络资费补助。

（4）全面推进无障碍环境建设，为贫困残疾人积极融入社会创造条件。按照国务院发布的《无障碍环境建设条例》的相关规定，确保新建道路、建筑物和居住区配套建设无障碍设施，对原有阻碍残疾人参与社会的物理障碍按照“合理便利”与“通用设计”理念进行无障碍改造，并加强对无障碍设施的日常维护和管理监督，让残疾人能畅享无障碍设施带来的出行便利。在信息无障碍建设方面，大力推进互联网和移动互联网信息服务无障碍，设计开发出页面、资源、交互无障碍的网络信息资源，以方便残疾人获取信息、交流和沟通。

注释

①杨洪斌：《农村残疾人社会资本的缺失与重建》，《北京科技大学学报》（社会科学版）2006年第4期。②中国残疾人联合会：《2006年第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报》（第二号），中国残疾人联合会网站，http：//www.cdpf.org.cn/sjzx/cjrgk/200711/t20071121_387540_3.shtml，2007年11月21日。③中国残疾人联合会：《2010年末全国残疾人总数及各类、不同残疾等级人数》，中国残疾人联合会网站，http：//www.cdpf.org.cn/sjzx/cjrgk/201206/t20120626_387581.shtml，2012年6月26日。④《国务院办公厅关于印发农村残疾人扶贫开发纲要（2011—2020年）的通知》，《司法业务文选》2012年第15期。⑤《国务院关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》，中国政府网，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-09/25/content_10181.htm，2015年9月25日。⑥⑨林雪：《残疾人“无障碍”公众意识提升的迫切性和对策》，《河南科技学院学报》2011年第11期。⑦贾玉娇：《走向全纳：残疾人无障碍理念的新发展》，《吉林大学社会科学学报》2012年第5期。⑧中国残疾人联合会：《关于印发〈2013年度残疾人状况及小康进程监测报告〉的通知》（残联发〔2014〕47号），中国残疾人联合会网站，http：//www.cdpf.org.cn/sjzx/jcbg/201408/t20140812_411000.shtml，2014年8月12日。⑩周林刚：《社会排斥理论与残疾人问题研究》，《青年研究》2003年第5期。张一：《文化适应视角下的农村残疾人扶贫政策体系创新研究》，《残疾人研究》2012年第1期。程凯：《精准扶贫战略为贫困残疾人带来机遇》，《行政管理改革》2016年第5期。赖显明：《构建残疾人无障碍网络教育环境的探索》，《内蒙古电大学刊》2013年第3期。杨立雄：《从“居养”到“参与”：中国残疾人社会保护政策的演变》，《社会保障研究》2009年第4期。

参考文献

[1]林闽钢，刘喜堂.当代中国社会救助制度完善与创新[M].北京：人民出版社，2012.

[2]翟进.城市残疾人福利状况及其影响因素研究——以南京市白下区为例[D].南京：南京大学，2000.

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