我国深海海底资源勘探开发的环境保护制度构建

沈灏

摘要：根据《联合国海洋法公约》的规定，缔约国有义务通过国内立法以及采取相关行政措施来管制受其担保的承包者从事国际海底区域资源勘探开发活动，并保证承包者遵守公约以及国际海底管理局公布的规章中有关环境保护的规则和程序。我国《深海海底区域资源勘探开发法》中有诸多关于环境保护的条款，但相关规定的原则性较强，需要构建配套制度予以细化。配套制度要采取“约束+激励”的价值导向，针对深海海底资源勘探开发的不同阶段，明确承包者和国务院海洋主管部门的海洋环境保护义务及需要采取的具体环境保护措施。

关键词：国际海底区域；深海海底管理；海洋环境保护

中图分类号：D922.6文献标识码：A文章编号：1003-0751（2017）11-0057-04

一、关于深海海底环境保护的国际法律规范

《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）将深海海底及其中蕴藏的资源统称为人类共同继承财产，要求从事深海海底区域资源勘探开发活动者（以下简称承包者）在《公约》缔约国的担保下与国际海底管理局签订合同。近些年来，国际范围内已有不少承包者在缔约国的担保下同国际海底管理局签订了资源勘探合同。中国大洋矿产资源研究开发协会作为承包者分别于2001年、2011年、2014年同国际海底管理局签订了多金属结核、多金属硫化物、富钴铁锰结壳三种资源的勘探合同，合同期限都是15年。在世界范围内，随着第一批资源勘探合同陆续到期，深海资源利用活动将由勘探阶段转向开发阶段，商业性开发深海海底区域资源将逐渐成为现实。深海海底资源勘探开发活动实践的迅速发展促使相关国际法律制度进入了发展和完善的快车道。

《公约》第11部分以及缔约国达成的关于执行该部分的协定是勘探和开发国际海底区域资源的国际法律基础。《公约》设立国际海底管理局作为管理深海海底资源勘探开发活动的国际机构，该机构分别出台了针对三种深海海底资源勘探的规章，即《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》《“区域”内富钴铁锰结壳探矿和勘探规章》，该机构下设的法律和技术委员会根据实际情况制定了相关指导性程序和操作指南。目前，国际海底管理局正在制定规制深海海底资源开发活动的规章，该规章有望在近几年出台。此外，制定“环境规章”“海底采矿事务规章”也在国际海底管理局近几年的工作议程中。以上法律文件共同构成规范和管理深海海底区域资源勘探开发活动的国际法律框架。

尽管深海活动对海洋环境的影响在科学上还存在不确定性，但学界已有大量文献论述了深海采矿对海洋环境的负面影响，基于此，各国政府、非政府机构以及其他利益相关方都非常关注深海海底资源勘探开发中的环境保护问题。在管制深海海底资源勘探开发活动的现有国际法律规范中，已有诸多关于海洋环境保护的规定。《公约》第12部分除了一般性地规定缔约国有义务采取措施防止、减少和控制海洋环境污染，还在第209条第2款要求缔约国制定法律和行政法规来防范由悬挂其旗帜或在其国内登记、在其权力保护下经营的船只、设施及其他装置进行的深海海底活动对海洋环境造成污染。根据《公约》第145条的规定，国际海底管理局有义务制定相关规则、规章和程序，防止、减少和控制承包者的活动对海洋环境造成污染，防止这些活动干扰海洋生态平衡。国际海底管理局出台了三个针对三种深海资源勘探的规章，每一规章的第5部分都对承包者的环境保护义务作了具体规定，包括承包者应当制定和执行关于监测和报告其活动对海洋环境影响的方案，确定环境基线，提交应急计划，采取紧急措施防止、控制其活动对海洋环境造成损害，对已造成的严重损害予以减轻或弥补等。此外，国际海底管理局还出台了《指导承包者评估“区域”内海洋矿物勘探活动可能对环境造成的影响的建议》，为承包者在其深海海底活动中采取环境保护措施提供了指南。2017年1月，国际海底管理局法律和技术委员会公布了供缔约国和利益相关方讨论的“环境规章”框架初稿，内容涵盖承包者采取环境保护措施应遵守的原则、国际海底管理局法律和技术委员会的环境评估职责、相关方的环境信息公开和商讨、承包者环境保护计划的修改和定期审查、承包者作业终止计划及终止后的环境补偿措施等事项。

根据《公约》第153条第4款、第139条第2款及其附件3《探矿、勘探和开发的基本条件》第4条的规定，缔约国有义务采取一切必要措施，确保受其担保的承包者遵守《公约》以及国际海底管理局制定的规章、国际习惯法等。这里的“采取一切必要措施”包括制定相关的国内法律和规章并采取行政措施，如缔约国安排国内行政管理机构对受该国担保的承包者的深海海底资源勘探开发活动进行监督和检查，确保对承包者的活动进行有效管控。如果缔约国已经制定相关法律且正常情况下受其担保的承包者遵守相关法律便可以避免某种损失发生，则该国对相关损失没有赔偿责任，此即“担保国免责”规则。缔约国的国家担保义务是一种尽职（duediligence）义务，缔约国必须履行这一义务。

二、构建《深海法》配套环境保护制度的必要性

我国于2016年2月公布了《中华人民共和国深海海底资源勘探开发法》（以下简称《深海法》），该法为受我国担保的承包者从事国际海底区域资源勘探开发活动提供了法律基础。《深海法》本着可持续利用深海海底资源的原则，对承包者从事深海海底资源勘探开发活动的行政许可、环境保护、监督检查等制度作了规定，其中包含诸多要求承包者在深海海底资源勘探开发中采取环境保护措施的条款。

《深海法》“总则”部分第1条明确了制定本法的一个重要目的是保护海洋环境，促进深海海底区域资源的可持续利用；第3条将环境保护定位为国际海底区域资源勘探开发活动必须坚持的一项原则；第4条规定国家制订深海区域资源勘探开发计划时应采取经济的、技术的政策和措施来提升海洋环境保护能力；第6条提出国家鼓励和支持深海环境保护方面的国际合作。《深海法》第3章对环境保护制度作了专门规定，确立了环境基线、环境影响评估、环境监测等制度，要求承包者采取必要的措施来保护和保全稀有或脆弱的生态系统以及濒临衰竭、受威胁或者有灭绝危险的物种和其他海洋生物的生存環境。《深海法》的其他章节中也有关于海洋环境保护的规定。如该法第2章第7条规定申请人要向国务院海洋主管部门提交其勘探开发活动可能对海洋环境造成影响的相关资料以及海洋环境遭受严重损害时的应急预案等；第9条、第11条规定承包者的义务包括保护海洋环境，当发生或者可能发生严重损害海洋环境的事故时立即启动应急预案，采取一切实际可行且合理的措施来防止、减少、控制其活动对海洋环境造成损害。该法第5章要求国务院海洋主管部门对海洋环境保护的落实情况进行检查，被检查者要给予配合；第6章明确了承包者违犯环境保护相关规定的情况下应承担的行政责任、民事责任、刑事责任等法律责任。endprint

《深海法》的出台填补了我国深海海底区域立法的空白，该法对环境保护的高度重视有重要的现实意义和深远的历史影响，但囿于篇幅限制，该法并没有就承包者应采取何种具体的环境保护措施作出细致规定。并且，我国制定《深海法》时，国际海底管理局正在着手制定有关海洋环境保护的规章，我国作为《公约》缔约国需要执行国际海底管理局制定的规章，因而《深海法》也不宜对承包者的环境保护义务作出详细规定。在这种情况下，制定配套的实施办法或细则，在其中构建系统的深海海底区域资源勘探开发活动的环境保护制度，不失为贯彻落实《深海法》中有关环境保护的原则性条款的一个有效路径。《深海法》中有多个授权性条款，授予国务院海洋主管部门就深海海底资源勘探开发中的海洋环境保护事宜作出进一步规定，这为下一步构建相关配套制度预留了空间。我国《立法法》第62条规定：“法律规定明确要求有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的，有关国家机关应当自法律施行之日起一年内作出规定，法律对配套的具体规定制定期限另有规定的，从其规定。”按照《立法法》的要求，我国有必要尽快开展与《深海法》相配套的环境保护制度的构建工作。

三、构建《深海法》配套环境保护制度的建议

1.制度导向

《深海法》及其配套环境保护制度都属于带有浓厚行政管制属性的法律规范，其目的在于通过某种管制程序来防范人类活动对海洋环境产生不利影响，其核心内容是对承包者的行为进行合理约束。因此，《深海法》配套环境保护制度既要有科学性、预防性、前瞻性，又要有实践性。我国不仅要在国内立法中强調深海环境保护，还要积极参与有关深海环境保护的国际规则制定，通过在相关国际法律制定中享有话语权来体现我国积极参与创建和维护国际深海利益共同体的努力。我国要建设海洋强国，就要鼓励、支持深海海底资源勘探开发活动。同时，我国作为负责任的大国，要约束受我国担保的承包者从事深海海底资源勘探开发活动。如何协调激励机制与约束机制之间的关系，是一个重要的课题。笔者认为，我国《深海法》及其配套制度中有关环境保护的标准不应低于国际法层面的相关标准，但也不应设置过高的环境保护“准入门槛”，以免影响潜在承包者进行深海海底资源勘探开发的积极性。在构建《深海法》配套环境保护制度的过程中，可以参照我国《节约能源法》《清洁生产法》中的激励性条款，为承包者从事深海海底资源勘探开发活动提供适度激励，如规定政府实施鼓励深海科学技术研究和资源调查的经济、技术政策等。

2.制度措施

《深海法》配套环境保护制度要明确承包者在深海海底资源勘探开发活动中应采取的具体环境保护措施并指导其采取环境保护措施。作为《公约》缔约国，我国在构建《深海法》配套环境保护制度时要参考国际海底管理局出台的三个勘探规章及其法律和技术委员会公布的指导承包者在深海海底资源勘探开发活动中采取环境保护措施的规则、程序。为使国内法律之间不存在冲突，我国构建《深海法》配套环境保护制度时要注意我国《海洋环境保护法》《防治船舶污染海洋环境管理条例》等法律、法规的相关规定。深海海底资源勘探开发技术在不断发展，但勘探开发流程是基本不变的，因此，我国可以采取“程序强化”（proceduraloriented）模式来构建《深海法》配套环境保护制度。具体而言，从程序上将整个深海海底资源勘探开发过程分成申请前阶段、申请阶段和勘探开发阶段，明确各个阶段承包者应采取的环境保护措施、应提交的材料以及国务院海洋主管部门应承担的职责。

（1）申请前阶段潜在申请人应采取的环境保护措施。进行深海海底区域资源调查，获取充分的相关海域资源和环境的资料，是我国公民、法人和其他组织提出进行深海海底资源勘探开发申请的前提。唯有如此，才能为相关活动的顺利开展及在活动中实施环境保护措施打好基础。

（2）申请阶段相关主体应采取的环境保护措施。在申请阶段，申请人需要向国务院海洋主管部门提交与从事深海海底资源勘探开发相关的环境保护材料，国务院海洋主管部门负责审查申请者提交的环境保护材料，对符合要求的申请人核发勘探许可证或开发许可证。由于深海海底资源勘探活动与开发活动对海洋环境的影响必然会有较大差异，所以申请勘探许可证、开发许可证所需要提交的环境资料也应有所区别。笔者认为，申请勘探许可证时，申请人应当提交：按照国际海底管理局制定的规则、规章和程序进行的海洋学和环境基线研究方案，以便评估拟议勘探活动对环境的潜在影响；为防止、减少和控制拟议勘探活动对海洋环境造成污染和其他危害、影响而采取的措施说明；拟议勘探活动对海洋环境影响的初步评估；拟议勘探活动可能对海洋环境造成严重损害的，申请人应当提交应急预案。申请开发许可证时，申请人应当提交：拟议开发活动对海洋环境可能造成影响的评估；关于拟议开发活动的环境监测计划；拟议开发活动可能对海洋环境造成严重损害的，申请人应当提交应急预案；拟议开发活动的终止作业计划。

（3）勘探开发阶段相关主体应采取的环境保护措施。在勘探开发阶段，承包者应当采取具体的环境保护措施，国务院海洋主管部门负责监管、检查承包者在勘探开发活动中是否采取了环境保护措施。承包者应采取的具体环境措施包括：确立环境基线，评估环境影响，进行环境监测并报告环境监测情况、汇交环境监测资料，在发生或者可能发生严重损害海洋环境的事故时启动应急预案，配合国务院海洋主管部门进行相关监督和检查等。

（4）环境保护相关数据的收集、汇交和使用。从事深海海底资源勘探开发活动者一般都拥有较高水平的科学技术和比较雄厚的财力，其在活动过程中会搜集到诸多海洋环境资源方面的信息。环境方面的信息包括环境基线的相关信息，环境监测过程中获得的数据，环境影响评价过程中获得的相关资料和信息，等等。资源方面的信息主要是海底的地质、生物、化学元素等方面的数据。受我国担保的承包者应当按照国务院海洋主管部门的有关规定收集和汇交以上信息。我国《深海法》第3条规定，深海海底区域资源勘探开发活动应当坚持合作共享的原则。依据该原则，受我国担保的承包者在深海海底资源勘探开发活动中获得的非机密性数据和资料也应当提交给国务院海洋主管部门，并在符合相关保密规定的前提下免费供科学研究使用。endprint

（5）技术性条款的处理。构建《深海法》配套环境保护制度必然涉及诸多海洋环境科学方面的事项，如环境基线如何确定，承包者需要搜集和提交有关海底环境资源的哪些信息，国务院海洋主管部门需要对哪些事项进行环境监测，设计环境保护措施是否要针对不同的海底活动进行区别对待等。目前，国际上还没有深海海底资源开发实践，国际海底管理局正在制定“开发规章”“环境规章”，深海海底资源开发阶段需要采取的技术性环境保护措施还有待进一步讨论和研究。因此，笔者建议我国《深海法》配套环境保护制度中明确规定：我国承包者从事与深海海底资源开发相关的环境调查和环境影响评价等活动时，可以直接参考国际海底管理局法律和技术委员会公布的相关指南和建议，如该机构已经公布的《指导承包者评估“区域”内海洋矿物勘探活动可能对环境造成的影响的建议》及其今后可能出台的技术性指导意见。

参考文献

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责任编辑：邓林endprint