司改迈入“精细化”阶段

2017-12-14

浙江人大 2017年12期

党的十九大报告明确指出：“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”党的十八大以来，司法体制改革取得了重大阶段性成果，司法体制改革主体框架已基本确立。司法体制综合配套改革是对司法体制改革的进一步深化，也预示着司法体制改革进入了精细化施工阶段。

1997年以来，党的历次代表大会报告都有关于司法改革的表述，从“推进司法改革”到“推进司法体制改革”，“从深化司法改革”到“进一步深化司法体制改革”。20年来，社会主义司法制度在党的坚强领导下，不断完善发展，取得了许多新变化和新成效。

11月3日，十二届全国人大常委会第三十次会议对最高人民法院关于人民法院全面深化司法改革情况的报告和最高人民检察院关于人民检察院全面深化司法改革情况的报告进行了分组审议。

审议中，与会人员表示，从实践的状况看，司法体制框架性、支柱性的制度已经建立，“四梁八柱”已经搭建起来了，下一步是如何“精装修”的问题。

为司改提供精细化配套

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。司法运行是维护社会公平正义的最后一道防线。党的十八大以来，司法体制改革作为推进全面依法治国的重要组成部分，与群众对公平正义的呼声同频共振。

对于司法体制改革这一系统工程，习近平总书记曾多次作出重要指示，敦促使其向着公正高效、权威的目标扎实迈进，让公平、正义的阳光普照。

两个时间节点，我们记忆犹新——

2014年2月，中央全面深化改革领导小组召开第二次会议指出，要深化司法体制改革，促进社会公平正义。新一轮司法体制改革按下启动键。

2014年10月，党的十八届四中全会召开，专题研讨依法治国问题，依法治国按下快进键，法治中国建设进入快车道。

今年8月29日，中央深改组审议通过了《关于上海市开展司法体制综合配套改革试点的框架意见》（以下简称《框架意见》），一个月后，上海市委召开推进会，正式启动上海司法体制综合配套改革。十九大报告将深化“综合配套”改革写入，可谓意义重大。

“虽然只有一句话，笔墨却是很重的。”北京市知识产权法院副院长宋鱼水说，可以看出“我们党对司法工作的重视程度进一步提升”。

为什么要深化司法体制综合配套改革？在不少专家和学者看来，这是中央顶层设计的司法体制改革的第二阶段。

中国社会科学院法学研究所研究员熊秋红向记者介绍说，本轮司法改革主要是指搭建司法体制改革“四梁八柱”主体框架的四项基础性改革，具体包括完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障和推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。

目前，司法体制改革的“四梁八柱”主体框架已经基本确定，但不意味着司法体制改革已经完全到位。司法体制改革是一项复杂的系统工程，改革只有进行时，没有完成时，“正是因为如此，十九大报告才提出要‘深化司法体制综合配套改革”。熊秋红认为。

在江苏省宿迁市人民检察院检察长朱良平看来，司法体制综合配套改革具有“查漏洞补短板”的作用。“当前，司法责任制改革构建了司法体制改革的整体框架，但改革不顺畅、不合理、不科学等问题在一定范围内依然存在，比如员额检察官退出机制、检察官职业保障制度等，都需要通过深化改革来完善。”

“本轮司法体制改革总体上兼顾了体制与机制双重推进，兼顾了职业性与人民性，这些都是正确的思路和方向。但同时也要看到，本轮司改试点举措的顺序、配套和衔接上存在某些需要考虑的问题，这涉及到司改‘有机系统性的安排，要避免新一轮司改造成新的制度断裂，就需要进行综合配套改革。”复旦大学法学院教授孙笑侠表示，司法体制综合配套改革的作用和意义在于为司法体制改革提供“精细化配套和保障”。

把司改连成“线”、形成“面”、组成“体”

涉深水者见蛟龙。司法体制改革的目标在于兴利除弊，建立实现司法公正的长效机制，这就不能“见好就收”，浅尝辄止。司法体制综合配套改革则是一步步解决基础性改革中仍然存在的某些技术性问题，让改革的成果更加丰满。

“‘司法体制综合配套改革有两方面的含义。”清华大学法学院教授王亚新认为，一层含义就是“夯实”，要夯实前一阶段司改成果的基础，将这些改革成果固定下来，形成稳定长效的机制，这其中就涉及制度化或者立法化的问题。第二层含义就是“填空”，因为各项改革中的各项制度之间都是相互关联的，“配套”或者说“填空”就是要把这些制度关联里的“缝隙”填满。

在中共中央党校政法部主任卓泽渊看来，前期四项基础性改革遍及司法的各个方面，但都是点状的。司法体制综合配套改革，就是要把这些“点”连成“线”、形成“面”、组成“体”。“综合配套改革就是‘点线面体的组合、整合、提升，这涉及司法体制的各个方面，是整体性的、全方位的改革，其中整体性、协调性将在这一改革中被特别凸显和高度重视。”

基于前期改革的实践，报告提出深化“综合配套”改革。那么，具体该如何深化？

宋鱼水认为，具体要看司法体制改革推进之中，有哪些是不配套的。比如，单独职务序列还有哪些需要衔接的，机制体制还有哪些不顺畅的，司法执法环境还有哪些不协调的。要在坚持顶层设计的前提下，认真研究解决改革中遇到的新问题、新情况，在破解改革难点中，推动司法体制改革落地生根。

“综合配套改革包括多方面的内容。”熊秋红向记者介绍说，主要包括：一是要解决司法体制改革推进過程中的制约性、瓶颈性问题，如法官、检察官单独职务序列等级享受对应行政职级待遇问题，法院、检察院内设机构改革问题，跨行政区划法院、检察院的设立问题等；二是要完善相关配套措施，加强改革的系统性、联动性，如完善法官、检察官绩效和司法辅助人员考核办法，完善法官、检察官员额退出机制，建立科学分案办法，建立新型监督管理机制，完善司法辅助事务管理机制等；三是要加快科技化、信息化建设，充分发挥信息化平台的总体效能，如推进诉讼档案电子化、加强司法大数据的应用等，以促进司法体制改革与科学技术的深度融合。总之，司法体制改革要通过多方面的配套性措施，达到系统集成，从总体上提高司法质效。endprint

“综合配套改革需要以工匠精神去细细打磨每一项改革措施，精益求精，完善司法各领域的每一项制度，让各个制度之间严丝合缝。”朱良平认为，过去的司法体制改革更多地是在司法机关内部进行，综合配套改革的外部性更强，不仅涉及公安、检察、法院，而且与其他机关部门有着千丝万缕的联系，内设机构改革就是其中一点。“这既需要中央顶层设计，更需要考虑全国各地的特殊情况。因此，深化司法体制综合配套改革面临比过去更为艰巨的任务。”

司法体制综合配套改革中的重点和难点应该在于落实可操作性和相融性，即改革举措要能够落地、改革制度之间不能相互抵消。“这就要求改革多倾听基层司法人员的声音，了解一线司法实践的真实情况，在此基础之上，再来进行改革的顶层设计。”武汉大学法学院教授江国华说。

上海率先试点司法体制综合配套改革

当前，上海是全国唯一开展司法体制综合配套改革试点的地区。华东政法大学党委副书记、校长叶青表示，在过去三年的司法改革中，已经形成可复制、可推广的“上海经验”。此次率先开展司法体制综合配套改革试点，将进一步破难题、攻难关，为全国司法改革的全面、深入推进破冰探路。

11月2日，上海市高级人民法院召开司法体制综合配套改革推进会，确定了8个方面、72条、136项具体改革任务。

据了解，《框架意见》就司法體制综合配套改革，从规范权力运行、深化科技应用、完善分类管理、维护司法权威等4个方面提出了25项改革举措。上海配套制订了贯彻实施《框架意见》的分工方案，把25项改革举措细化分解为117项具体改革任务，明确2019年全面完成改革。

上海市高级人民法院副院长、政治部主任、司改办主任郭伟清告诉记者，117项具体改革任务中，涉及上海法院主体责任的有97项，法院承担的改革任务非常重。上海法院迅速行动，目前已制定了贯彻《框架意见》的实施意见，进一步细化为136项具体改革任务，并召开全市法院系统推进会，进行动员部署。

郭伟清介绍说，就司法体制综合配套改革而言，很多改革任务上海以前就在推进，并且取得了一定的成效，现在要进一步巩固、深化、完善、提高；有些改革任务是上海从未全面、实质性启动的，现在要拿出具体方案来推动改革；还有一些改革任务是具有上海法院特色的，比如，上海法院打造了诉讼服务“三张名片”，即诉讼服务中心、律师服务平台和12368诉讼服务智能平台，现在要通过继续深化改革，进一步提升智能服务的质量、水平并且扩大范围。

“这就好比盖新房。”郭伟清表示，现在房子已经盖好了，接下来就进入了精细化施工阶段。他透露，继续深化司法体制改革，上海法院将在精细化、科学化、系统化和集成化上下功夫、做文章、求实效。

上海市委常委、政法委书记陈寅介绍，与此前的司法体制改革相比，此次改革内容更广泛、覆盖面更广，涉及到司法领域的方方面面，涉及上百个单位、面广量大、点多线长。

在规范权力运行方面，此次改革将加强管理监督，着力提升司法办案质效。包括八项改革举措：从司法职权配置、内设机构改革、刑事诉讼制度改革、人权司法保障、司法绩效评价、执法司法活动监督、法律服务行业监管等方面推进综合配套，着力增强改革的系统性、整体性、协同性。

此次改革试点还将推进前端治理，深化科技应用，着力解决案多人少矛盾。一方面通过完善纠纷解决机制、实行繁简分流等，盘活审判资源实现高效运作；另一方面通过加强司法信息化建设、提升司法辅助工作现代化水平等，切实提高司法效率。据悉，上海法院12368诉讼服务智能平台将推2.0版本，并将拓展至民、商事案件审理中。

在完善分类管理，夯实制度保障，着力推动司法人才正规化专业化职业化发展方面，共有8项改革举措。从加强思想政治建设、员额管理、司法人才储备招录、遴选和培训，建立完善法官检察官单独职务序列管理、人财物市级统管、职业保障等方面健全配套制度，努力形成符合司法人员职业特点和发展规律的管理机制。改革还将强化系统集成，着力优化法治环境。通过维护裁判终局性、提升司法执行力、防止不当舆论干扰司法、保护司法人员履职安全及尊严等举措，有力维护司法权威，营造良好法治环境。