城镇化进程中城乡结合部的社会治理转型与创新

摘要：城乡结合部是城镇化发展中的特殊区域。随着我国城镇化的快速发展，城乡结合部呈现出格局动态性、样态过渡性、群体异质性、诉求多元性、城乡文化冲突等阶段性特征，给城乡结合部社会治理提出了更高要求。但是，当前的社会治理与城镇化发展还存在行政架构尚不能适应社会管理需要、二元管理体制严重影响社会治理成效、齐抓共管的工作格局没有真正形成、利益矛盾调处机制有待进一步完善、城乡文化融合还有很长的路要走等一些不适应的地方，需要从治理能力、治理体系、治理机制、利益诉求、社会文化等方面全面推进社会治理工作的转型与创新。

关键词：城镇化；城乡结合部；社会治理；转型创新

中图分类号：D601文献标识码：A文章编号：1003-0751（2017）11-0014-05

城镇化发展作为现代化的一个重要方面，一直以来都给我国政治、经济和社会带来激烈震荡，推动着我国社会进行深层次的变革。在这场震荡和变革中，城乡结合部由其区位优势和地域特征所决定，成为城镇化发展的“第一线”和“最前哨”。因此，深刻认识城镇化进程中城乡结合部出现的新情况，正确面对城乡结合部面临的社会治理新挑战，寻求城乡结合部社会转型发展的创新之路，无疑是我国现代化建设中的一项重大而紧迫的课题。

一、城镇化发展给城乡结合部社会治理

提出的严峻挑战城镇化不仅仅是城中村改造、新城区拓展、撤村并居这些“硬”开发，也包括社会重构、利益调整、文化融合这类“软”建设，它是一个人和物共同实现转变的动态过程。改革开放以来，我国的城镇化率已经从1978年的17.92%提高到2016年底的57.35%。在城镇化的过程中，城乡结合部作为城市与乡村的中间带、农民与市民的连接带，不断呈现出新的阶段性特征，给政府管理和社会治理带来了新的压力和考验。

1.空间格局的动态性要求不断提升社会治理水平

城乡结合部是一个地域概念，也是一个动态性概念。在城镇化推进过程中，城市中心区域持续向外扩张，在城市边缘形成了一个既不同于原中心区、又不同于农村，具有独特特征和结构的典型区域。这个区域无论在空间格局上还是在行政区划上，都始终处于发展和变动之中。城乡结合部发展和变化的流程是：距离城市建成区较近的城市内缘区，经过一个时段的发展后变为城市的一部分；距离城市建成区较远的外缘区，随之递补为城市内缘区；相应地，离外缘区较近的一些农村地区则会发展成为新的城市外缘区。这种压茬进行、变动不休的发展流程，要求城乡结合部管理体制机制也必须围绕社会稳定与发展做出实质性调整，以完备的行政执法功能、完善的社会管理职能，适应城乡结合部空间、结构、区划等各方面的变化，确保社会治理的無缝隙、

收稿日期：2017-09-06

*基金项目：河南省软科学研究计划项目“河南省城乡一体化示范区发展困惑与创新策略研究”（172400410012）。

作者简介：万银锋，男，河南省社会科学院政治与党建研究所所长（郑州450002）。

全覆盖、能管住。

2.存在样态的过渡性要求不断提升社会治理水平

城乡结合部是城镇化进程中的一种特殊过渡形态，具有亦城亦乡的典型过渡性特征。“其在经济、政治、文化、社会、生态、人文、人际关系建构等方面，均受到来自城市与乡村的双重影响，自身带有鲜明的双重特色、印记和属性。”①这种过渡性状态，很容易引发一些社会问题。例如，土地国有和集体兼有的过渡性，形成了大批的“都市村庄”，村民在宅基地或承包地私拉乱建，以收取房租或套取拆迁补偿，成了特有的产业方式和生存手段。再如，生产生活方式的过渡性，使城乡结合部成为非法生产经营者“打一枪换一个地方”的隐藏地，以及食品药品等生活用品安全案件的高发地。这种情况要求城乡结合部社会治理，既要利用治理农村乡镇的手段和方式，也要采取管理城市街道的途径和方法，很多时候还要进行双重职能的交叉管理，从而实现兼顾城市、乡村发展特征的综合治理。

3.社会群体的异质性要求不断提升社会治理水平

城镇化的发展使城乡结合部的社会群体发生巨大变化，并使社会结构表现出异质性特征。其社会群体既有大量被“农转非”的新市民，也有许多将要转“非”的农民，还有大量的外来流动人口。特别是比市区低廉的生活成本，使城乡结合部成为外来人口的集聚地，其规模远远大于本地居民。这种变化使城乡结合部原有的守望相助型的熟人社会走向瓦解，乡土社会的同质性特征日渐消失，由复杂人口结构造成的异质社会空间迅速形成。在一定程度上造成了城乡结合部社会管理的困境和难点，稍有不慎还会成为城市与农村“两不管”的盲区和空白点。这种情况下，就要求城乡结合部的社会治理，既要有乡镇、街道、村组、社区的共同参与，也要有公安消防、人事劳动、社会保障等部门的配合，打破过于属地、静态的社会治理体系，建立与城乡结合部社会结构、群体特征相适应的现代社会治理体系。

4.利益诉求的多元性要求不断提升社会治理水平

城乡结合部社会群体的复杂性决定了其利益诉求、公共需求呈多元化的态势，并随着城镇化的发展表现越来越强烈。主要表现为：本乡本土的人希望加快推进城乡一体化，不断提高各类福利水平，享受均等的公共服务；外地来此就业、购房的新居民则希望能够享受基本的公共服务，尤其表现在子女就学和就医等方面，解决在发展中遇到的难题；迁居而来的市区居民则希望提供有针对性的公共服务，比如养老、医疗和公共卫生等，让自己的生活更加方便。这些复杂的利益诉求使城乡结合部成为“触点多、燃点低”的特殊区域，稍有不慎或处理不当，就会引发一些社会矛盾和问题。它要求城镇化进程中必须高度重视利益诉求和社会需求的变化，不断创新社会矛盾的疏导和化解机制，最大限度地整合各方利益，精准消除矛盾冲突，确保城乡结合部经济社会发展大局稳定。

5.城乡文化存在的冲突要求不断提升社会治理水平endprint

城乡结合部亦城亦乡、不断变动的特点决定了它既是传统文化与现代文化短兵相接之地，又是村落文化与城市文化双向演进之所，成为城乡文化冲突最典型的场域。集中表现为：“城乡时空文化差异形成了各自的文化内核，前者为‘家文化，后者为‘居文化，这也在很大程度上决定了城乡‘人与人交往文化的差异。”②同时，“原住民与大量外来人口基于思想冲突、文明冲突、道德冲突、情感冲突，形成了社会文化中看不见的‘隔离线‘防火墙，‘不收房租不碰头成为某种关系样式”③。这种城乡文化上的冲突和不适应性，要求城乡结合部社会治理中必须高度重视城乡文化的交汇与融合、城乡文明的冲突与传承，建立以和谐的人际关系、社会关系为核心，文明和谐共享的社会文化环境，最大限度地实现“人”的全面城镇化。

二、城镇化进程中城乡结合部社会治理

面临的突出问题城乡结合部的固有社会特征以及城镇化带来的新变化，迫切需要从各个方面实施社会治理工作创新，以适应城镇化发展的现实需要。但是，就目前情况看，无论是体制机制，还是社会文化，都不同程度地存在着矛盾和问题，有的已经严重影响到了城镇化发展。

1.行政架构尚不能适应社会管理需要

城镇化使城乡结合部空间格局处于不断变动之中，这客观上要求政府管理应随之做出相应的改革和调整。但长期以来政府管理滞后于城镇化发展，已成为我国城镇化进程中的一个共性问题。特别是在城乡结合部的发展变化中，很多时候政府管理职能并未随着乡村治理到城市管理、乡镇治理到街道管理的变化逻辑及时做出调整，导致政府社会管理职能缺失、重叠或不力的问题大量存在。例如，为加快城镇化发展，很多地方通过设立新城新区加以推进。国家发改委城市和小城镇改革发展中心透露，截至2017年5月，全國已有3500多个县以上的新城新区。由于行政区划的审批难度大，绝大部分新城新区只能通过“派出”的方式设置管理机构。然而，这种“派出”并不具备法定的行政审批权和行政执法权，也根本没法查处那些行政违法案件。尽管一些新城新区通过上级指定来“借人执法”，或通过地域管辖来“借权执法”，但毕竟没有确定的执法主体，导致执法力度和执法效果大打折扣。

2.二元管理体制严重影响社会治理成效

由于城乡结合部市民与村民混居、国有土地与集体土地并存等二元结构大量存在，使城乡结合的社会管理只能依赖城市和乡村二元交叉的管理体制。这种管理体制最大的弊端就是在重叠、交叉中容易出现“谁都能管、谁都去管”但最终“谁都不愿管、谁都管不住”的情况。例如，社会治安管理问题，就经常存在村委会和居委会两套系统，“你来我往”重复治理现象比较普遍，制约了城乡结合部的综合治理效率。再如，各地在由乡到城管理模式的转换中，习惯采取“成熟一批、划转一批”的模式，不少发展相对成熟的居委会就近划入相近街道管理，而这些地区土地所有权却仍隶属原乡镇。这样很容易诱发街道征地但不管土地、乡镇管土地但不征地等矛盾。一些地方征地拆迁困难，甚至引发一些集体事件，许多就是由土地管理中乡镇、街道管理交叉引起的。

3.齐抓共管的工作格局没有真正形成

齐抓共管、集体参与是基层治理体系现代化的最有效方式。城乡结合部作为一个特殊单元、特殊区域，要实现有效的社会治理，离不开各部门共同参与和人民群众的通力支持。但就当前情况看，由于居民素质参差不齐、责任和权利意识不强，再加上区域和人员的不稳定性，导致城乡结合部很难建立起以自治为主体的社会治理体系。譬如，城镇化既是物的城镇化，也是人的城镇化，需要人民群众的参与和群体素质的普遍提高。但由于长期以来各地城镇化基本走的都是政府主导型的路子，大部分群众是“被”城镇化，所以也就很难调动其参与社会治理的热情。在城乡结合部的社会治理中，甚至有相当一部分人认为治理私拉乱建、无证经营是政府的事，与自己无关，有的居民甚至还埋怨政府进行的社会治理断了自家的财路。

4.利益矛盾调处机制有待进一步完善

城镇化带来的变革核心就是利益重构，由此也使利益诉求复杂、社会矛盾集中成为城乡结合部的重要特征之一。建立疏解诉求、化解矛盾的体制机制，无疑是城乡结合部社会治理中的一个突出问题。但就当前情况看，很多地方相应的机制并未真正建立起来，化解和处置矛盾往往苍白无力。这也是城乡结合部一直是人们心目中的矛盾集中区、上访多发区的缘由之一。例如，城镇化进程中，基础设施投入大部分投向了省市建成区，对尚未城镇化的农村投入较少，导致城乡结合部的设施无法与城市的设施对接共享，群众对此反应比较强烈。再如，流动人口的社会福利问题，长期以来很多地方一直把“户籍”列为享受廉租房的必备条件，使急需租房的流动人口无法像城镇居民一样享受住房保障，也不能像当地农民一样自建住宅，导致城乡结合部在住房、医疗卫生、子女教育等方面出现了层出不穷的问题。

5.城乡文化融合还有很长的路要走

“在这个新的世界里，最普遍、重要的和危险的冲突，不是社会阶级之间、富人与穷人之间，或其他以经济划分的集团之间的冲突，而是属于不同文化实体的人民之间的冲突。”④在过去相当长一段时间内，我国的城镇化重视了实体上的、物质上的城镇化，住房越盖越高，道路越修越宽，大多数城乡结合部的新建社区无论从住房结构看，还是从居住环境看，都比老城区要“高大上”。但是，在城乡文化的融入和城乡文明的转换方面，对城乡结合部的新建社区却重视不够，造成新建社区的居民在村改居、平房变楼房、村民转市民后出现很多对新环境不习惯、不适应的情况。特别是几千年“村屯”居住方式被打破了，而现代社区的邻里之间一般又“老死不相往来”，使得大量原住村民表现出心理上的困惑和焦躁，他们将其归咎于政府推动的城镇化，从而为城乡结合部带来了潜在的不安定因素。

三、重视和加强城乡结合部社会治理的转型与创新

在城镇化进程中，社会治理工作能否跟上城镇化步子，关系着城镇化的进程和水平。针对城镇化给社会治理工作提出的预期和要求，以及城乡结合部面临的社会治理诸多问题，建议从以下几个方面跟进改革。endprint

1.进一步完善政府社会管理职能

按照城乡结合部城市管理和农村管理体制交叉的格局，应尽快理顺管理体制，打破社会治理中的二元结构，促进城乡一体化协调发展。可以参照河南、重庆等地的模式，把城乡一体化作为城镇化的主战略，在城乡结合部一定区域内规划建设城乡一体化示范区，并赋予其经济发展、社会管理方面一定的先行先试权，推动城乡一体发展、共享共治。如果存在行政审批权、行政执法权缺失问题，则建议通过示范区与原属县（区）套合的方式，一个机构、两块牌子，“借梯上楼”。这中间不可忽视的是，要高度重视基层党组织、村民自治组织、集体经济组织发生的深刻变化。要积极探索党领导社会治理工作的方式方法，推动基层党组织发挥其公共服务作用和社会管理作用；村民自治组织要逐步实现由村民自治向社区管理的转变，发挥其在管理实务、协调矛盾中的作用；集体经济组织不仅要依规依法经营，而且要主动接受街道、社区的管理，积极参与辖区内综合治理工作。

2.切实加强综合服务体系建设

不断加强社会管理的政策支撑力度，按照“打造共建共治共享的社会治理格局”⑤要求，推动社会治理体系和治理能力现代化。当务之急是抓住当前农村改革发展的重大机遇，对农民土地承包经营权、宅基地使用权进行确权，疏通集体财产和农民资产进入市场的政策渠道，发挥市场在城乡结合部资源配置中的调节作用，减少或避免乡变城、村改居过程中由经济问题而引发的社会问题。同时，要抓住户籍制度这个城乡统筹的“牛鼻子”，在不能实现“全域性”农转非的情况下，可在一定区域内先行先试，打破农业与非农业户口的户籍界限，以此带动社保、医保、教育等各个领域的改革突破。除上述措施之外，还要研究出台城乡结合部公共服务的投入政策措施，加大城乡结合部基础设施、民生项目的投入力度，把城乡结合部最基本的水、电、路、绿化、排污等设施纳入市政管理，解决城乡接合部社会服务一体共享问题。

3.不断完善利益矛盾调处机制

坚持满足诉求、化解矛盾、属地管理、条块结合的原则，在利用司法和行政手段化解征地拆迁、清除私拉乱建、打击不良社会现象等显性社会矛盾的同时，应更加关注不同群体、不同阶层的利益诉求，建立立体式的矛盾协调机制。一是针对原住村民群体，要重点关注其在资产改制、土地征用、房屋拆迁中的利益变化和分配问题，最大限度地保证其利益稳定和利益最大化，从根本上铲除利益矛盾产生的隐患。二是针对外来购房定居的群体，要研究并严格执行相关民生政策，快捷办理诸如户籍迁移、医疗养老保险接续、孩子入学转学等后续事务，确保能早日住下来、稳得住，减少社会矛盾的“触点”。三是探索建立公安、勞动、社保、人事、街道社区联动的流动人口登记制度，创新当前“以证管人”“以房管人”的管理政策，改“暂住证”为“居住证”管理。有条件的地方还可借鉴京、津地区居住证“一卡通”政策，最大限度地实现流动人口在子女入学、“三金”缴纳、办理签证等方面享受常住户口同等待遇。

4.构建齐抓共管的社会治理结构

“在‘政府管理语境下，政府与百姓是管理者与被管理者的关系；‘社会治理则强调多主体治理，政府、社会组织、公民均为社会公共事务的参与主体。”⑥因此，要“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”⑦。为此，必须做到：一方面，把群众的共同参与作为治本的措施之一，建立针对城乡结合部人员成分复杂、利益矛盾较多、治安任务较重等特点的综合治理模式。尤其要完善公众参与社区治理的相关制度，拓展公众参与社区治理的渠道。例如，把退休干部、青年志愿者、老年志愿者等纳入网格化管理队伍之中，让更多的群众参与到社会治理中去。另一方面，要发挥好基层党组织和党员的作用，创新流动党员参与社区党支部组织活动的途径，并以此带动更多流动人口参与社区治理；鼓励居民成立合法的组织或平台，如社区的微信群、QQ群等，积极开展各种形式的宣传教育，使居民充分认识参与社会治理的权利和义务，更好地维护自身合法权益和集体组织利益。

5.打造文明和谐的社会文化氛围

正确认识城镇化进程中城乡文化冲突以及冲突形成的诱因，以构建新型社会和人际关系为目标，把推进城乡文化融合作为城乡结合部城镇化中的一项重要任务，采取得力措施努力消除城乡文化之间的冲突，建立有利于社会善治的文化基因、文化生态。一是努力促进城乡文化的共存共享，保护好淳朴的农村文化因子，以弥补城市文化中的不足。例如，农村处理红白喜事时村民共同参与的乡土文化，政府应予以提倡并正确引导，以此消解城市化带来的人际关系冷漠、群族关系撕裂等问题。二是大力加强农村文化基础设施建设，消除城乡结合部公共文化设施长期以来落后于城市建设的现象，增加农村文化服务总量，推动城乡文化的一体共享。三是重视和加强村民城市化后的道德教育、法制教育和职业培训，提高他们的文化素质和政治觉悟，引导其遵守城市文明规则，养成遵守文明规则的习惯，形成自觉参与社会治理的内在动力。

注释

①③万银锋：《城乡结合部基层党建：特点、困境与路径》，《中州学刊》2016年第1期。②张霁雪：《城乡结合部“撤村建居”型社区的文化转型与再生产》，《社会科学战线》2004年第8期。④[美]亨廷顿：《文明的冲突与世界秩序的重建》，新华出版社，2010年，第7页。⑤⑦习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，人民出版社，2017年，第28页。⑥贾凯：《新型城镇化背景下城乡结合部社会治理问题研究》，《理论导刊》2014年第3期。

责任编辑：浩淼思齐

Social Governance Transition and Innovation of Urban-rural Integration

in the Process of Urbanization

Wan Yinfeng

Abstract：Urban-rural fringe is a special area in the development of urbanization. With the rapid development of China′s urbanization， urban-rural fringe shows a dynamic pattern. The characteristics of state transition， group heterogeneity， diversity of appeals， and cultural conflicts between urban and rural areas put forward higher requirements for social governance in urban and rural fringe areas. However， the problems that administrative structure can not meet the needs of social management， dual management system seriously affects the effectiveness of social governance， the work pattern of cooperation is not really formed， the mechanism of interest conflict mediation needs to be further improved， and there is still a long way to go for the integration of urban and rural culture still exist in the current social governance and urbanization development. It is necessary to promote the transformation of social governance from the aspects of governance capacity， governance system， governance mechanism， interest demands， social culture and so on.

Key words：urbanization； urban-rural fringe； social governance； transformation and innovation

中州学刊2017年第11期党政“一把手”监督的难点问题及其破解2017年11月中 州 学 刊Nov.，2017

第11期（总第251期）Academic Journal of ZhongzhouNo.11endprint