德国养老保险基金运营模式与政策借鉴

马红梅

（1.贵州大学 经济学院，贵阳 550025；2.上海大学 管理学院，上海 200444）

德国养老保险基金运营模式与政策借鉴

马红梅1，2

（1.贵州大学 经济学院，贵阳 550025；2.上海大学 管理学院，上海 200444）

自1889年伤残和老年保险法发布至今，德国养老保险制度始终保持了高水平的偿付能力，成为成功实施养老保险制度的典范。德国现阶段的养老保险收支不平衡问题十分突出，人口老龄化问题日益严峻，同时失业率较高，因此德国现收现付的养老金运行模式面临危机。借鉴德国养老保险基金运营的经验，我们认为我国应确定合理的养老基金投资形式及投资比例、探索对海外成熟的金融市场开展投资、实行严格的数量监管和构建科学的风险评估体系。

养老保险基金；运营；德国；保值增值

德国是现代社会保障制度的发源地。随着社会经济的发展，德国的养老保险制度不断调整和完善，主要经历了两次大的调整：一是19世纪80年代颁布的《老年残疾保险法》，这一法律既涵盖了老年问题，又涉及了残疾问题；二是20世纪初，这一法律又将关于遗嘱方面的相关条文引入。德国养老保险制度调整和改革所涵盖的内容越来越广泛，取得的效果日益显著。德国作为最早建立现代养老保险制度的国家，经过历史的积淀和经验的积累，形成了体制健全、内容完善、运行良好、保障率高的养老保险体系，并成为世界上很多国家学习的范例。[1]

本文通过分析德国养老保险投资制度、独特的劳资自治型管理机制、养老金制度的特点及其投资运营形式，提出了关于我国推进社会养老保险基金投资运营改革的政策建议。

一、概述：德国养老保险基金的制度背景

德国的养老保险体系由法定养老保险、企业养老保险以及私人养老保险三大支柱组成。不同的养老保险支柱具有不同的特征，这三大养老保险支柱在主要内容、资金来源、费率以及其他方面有着具体的不同（见表一）。

德国养老保险体系中最重要的部分是社会养老保险，它是国家根据相关的法律法规，为解决劳动者的一系列问题而建立的一种社会保险制度，它主要是用来保障老年人的基本生活需要并为其提供稳定可靠的生活来源。在19世纪80年代初期和20世纪50年代后期，德国大部分社会群众都加入到了社会养老保险之中，主要包括劳动者、工人和农民，尤其是20世纪70年代，规定所有的公民都可以参加社会养老保险。目前，在德国，十分之九以上的人口都被纳入到了社会养老保险制度中，这是一个相当大的比例。这些人主要有三类：一类是自愿参加法定养老保险的人；一类是强制要求参加社会养老保险的人；一类是参加特殊养老保险的人，这三类在养老保险的参保人员上各有所不同，有所侧重，结合在一起覆盖了十分广泛的人群（见表二）。

表1 德国养老保险体系

表2 德国社会养老保险体系

德国养老金制度的特点。德国的养老金制度具有较强的分散性，这不仅体现在德国多层次、多支柱的养老金计划上还体现在东德和西德两种社会养老保险的统一上。

养老金制度的协调。德国养老金计划是多层次、多支柱的，针对不同的人群，有不同的养老金计划方案：法定的养老金计划、第二支柱的职业养老金计划和第三支柱的个人养老金计划。不同的养老金计划覆盖的人群不同、管理机构也不同，如下表（表三）所示：

表3 联邦德国的养老金制度体系

法定养老金计划的覆盖面很广泛，包括几乎所有的雇员，公务员除外。公务员有专门的养老保险体系，它受社会养老计划和补充养老计划的双重影响，具有两重功能效果。公务员的养老金计划通过公共预算来融资，其水平由个人的最终收入水平决定。对于有些雇员的职业保险制度，公共部门和私人部门分别对各自的雇员进行职业保险计划的覆盖。

法定养老金计划是一种基本的养老保险计划，而公务员养老金计划是包括基本保险和补充保险的双功能养老计划。它们在受益和融资水平及结构上存在较大的差别。但是这两者之间仍然存在协调性，包括管理和税收政策，同时它们在养老保险金的替代率上也存在着密切的关系。

白领工人、蓝领工人和矿工的管理机构之间存在着差异，但是这三者之间的融资机制却有着密切联系。白领工人的养老保险是由一个单一国家层面的管理机构负责；蓝领工人的养老保险是由18个州的保险局单独管理的；对于铁路航运工人和渔民单独有一个局对其负责。同时三个养老保险计划都逐渐引入了融资机制，最早引用的是蓝领工人的养老保险计划，其次是运用于白领和蓝领养老保险计划中，最后是在矿工养老保险计划中。其养老保险机构和资金之间存在密切的关系。如下图（图二）所示：

图一 德国法定养老保险机构和资金关系

二、德国养老保险基金运营机制：劳资自治

随着经济社会不断发展，德国养老保险的制度、范围、规模和形式在不断的发展和完善。其中，独特的劳资自治型管理机制是德国社会保险在管理机制方面的一大特色，也是社会保险基金运营的重要特征。其主要内容可以归纳为以下两个方面：

（一）法律上存在独立的管理机构

德国的养老保险事务与国家政府保持着一定的距离，这样能够使养老保险体系在运作上具有一定的独立性和灵活性。具体的做法主要是：养老保险事务的主要管理者是社会组织，该社会组织独立于政府部门，不受政府部门的牵制，在具体事务的管理上有一定的主动性和决定权。同时，养老保险机构的收入不是由政府部门拨款而是通过对养老保险基金的管理收取一定的费用而得到的，这就大大保证了养老保险事务机构的独立性，使得养老基金的管理、运作不受政府的直接干预。

（二）相关利益联系者的参与及其对内部事务的决定

养老保险制度最开始设立时，采用的是相关利益联系者参与民主决策的机制，这里的相关利益联系者主要是指劳资双方，同时这种机制具有更好的在公共事务管理决策上体现自治的权利。因为单独一个养老保险机构所涉及的劳资双方的人数就很多，为了形成机构日常管理的理事会制度，达成劳资双方都满意的局面，所以便采用社会选举的形式组成代表大会，形成相关利益联系者的表达机制。这种利益相关方的民主参与能够通过民主协商的方式将被保险人的需求更好地体现出来，并反映到养老保险的日常管理机构之中，他们再根据劳资双方的利益诉求做出让双方都满意的决策，也能够尽可能紧密地将被保险人、雇主与社会事务日常管理联结起来。养老保险经办机构能够自行决定具体事务操作的章程，这是实现章程自治和对内部事务进行管理的最重要的体现。即便如此，它们对于内部章程自行决定的权力也不能超出法律所规定的的界限。在内部章程的引导下，理事会成员有直接参加相关公共事务讨论的权利，并且可以对事务处理机构的相关决策提出反对意见。权利和义务是对等的，所以他们在行使权利的时候，也必须谨慎地履行管理职责的义务，否则将会受到追究和责罚。

三、德国养老保险基金运营主要方式

德国的养老保险基金资产达3000亿美元以上。德国养老保险基金受投资公司法的约束，并受联邦银行的监督管理。其养老保险基金投资形式主要有债券占所有投资比例75%左右；房地产占比13%左右；股票占比9%和储蓄占比3%左右。养老金资产放在不同的投资项目上，比如债券、房地产、股票等，可以分散风险。根据投资公司法的相关规定，德国养老保险基金投资于股票的比重为五分之一到十分之七之间，投资于房地产、流动资金和套期保值性金融衍生工具的上限分别为十分之三、二分之一左右和十分之三，这主要是指资产对风险承受度的上限范围。此外、养老基金投资也有一定的限制，这种限制是所有基金投资所必须面对的：对发行公司的股票投资比重不能超过二十分之一；但换成是证券投资的话，这一比例可以适当变化，假如证券投资的上限比例是五分之二，则证券投资比重可以提高到十分之一。[2]

（一）集中于实体性、产业性投资

德国养老金在投资运营上热衷于投资相对稳健、安全性较高的实体资产、产业资产，其中最主要的是房地产业和基础设施建设。因为投资于这两种形式，风险相对较小并且能够带来较有利的社会效益，所以德国政府鼓励养老金投资于这种策略并给予较好的优惠政策。根据德国最大公共养老基金的相关资料表明，该机构在投资方面的比例差异明显，与房地产投资行业八分之一左右的投资比例和基础建设行业2%左右的投资比例相比，实体资产的投资比例更为明显，实体资产的投资要比房地产投资和基础建设投资之和的两倍还要多。最大公共养老基金在德国的养老基金中具有领导的地位，其他养老基金机构会紧跟其后采取相似的投资策略。可以预测，德国养老金25%的资金将会投资到实体资产上。[3]随着人口老龄化问题日益突出，为了保证退休后的生活，德国出现了一种新的补充养老方式，即“以房养老”。这种方式就是老年人将自己的房屋出租给年轻人，一方面，老年人通过出租房屋，可以获得一笔养老收入同时和年轻人一块生活也减少了孤独寂寞感，在物质和精神上对老年人来说都是有益的；另一方面，年轻人可以适当的帮老年人分担一些家务，减少部分房租，这对年轻人来说也是有利的。所以，“以房养老”成为德国人补充养老金的良好选择[4]。

（二）社会保险基金的监管

德国社会保险基金的监管主要体现在以下四个方面：

一是以行业为主，德国每个行业拥有充分的自治权，可以根据各自行业的意愿和具体的情况来确定建立怎样的社会保险组织，并自行负责本行业的社会保险问题。以行业为基础的德国社会保险制度在18世纪以前就已实行，主要是因为当时的德国在一些行业中实行了工人互助会的组织形式，工人之间互助可以分担会员可能遇到的风险。在19世纪50年代，德国进一步以法律的形式保证了有关矿工、冶金和盐场等工人互助会的合法形式。这些行业自己制定适合本行业的保险制度，实行自我监督、自我管理，体现了德国社会保险制度行业管理的特点。

二是以自治管理为显著特点。德国的社会保险制度实行自治、分散管理。国家在社会保险基金的管理方面给与各个州足够的权利，使得各个州可以根据本身的实际情况制定合适的社会保险基金管理政策。因此，德国的社会保险机构也是分散的，国家没有设立统一的社会保险机构。各个州的社会保险机构不仅在组织上相互独立，在财务上也是各自管理，互不干涉。实质上形成了自我监督、自我管理。内部的自我管理也有条不紊，具体的社会保险事项由代表大会和董事会负责办理。代表大会成员由参保人代表和雇主代表组成，这样更能体现代表大会的公正性。所以，社会保险制度的自治管理也是德国保险制度区别于其他国家的一个显著特点。

三是在国家监管的范围内运行。虽然国家没有统一的社会保险机构，各个州可以实行自治管理，但是这种管理要符合法律的规定，在国家监督的范围内进行，国家的监督权也要在法律的范围内行驶。在社会保险机构自治管理的前提下，政府不直接干涉社会保险的具体事项，政府监督主要体现在遵循法律法规范围内的一般监督。

四是在工会监督和监管中逐渐完善。工会是保护工人合法利益的强大组织，同样，工会在保护工人享受社会保险基金待遇方面的力量是强大的。工会可以通过向政府施压来影响政府的决策以保障雇员在履行缴费义务和享受社会保险待遇方面的合法权益不受侵害。工会的主要代表人物通过与政府谈判，及时反映工人的合理诉求，能够更好的促进社会保险机构的发展，使社会保险基金的管理更加有效规范。[5]

四、政策启示和借鉴

我国社会养老保险的投资运营还处于发展很不健全和不完善的阶段，目前采用的是社会统筹与个人账户相结合的养老模式，这种模式属于养老保险资金积累的初级阶段。德国作为实行高福利社会保障制度的国家在养老保险方面给我国提供了一个可资参考的重要范例，它的养老保险基金运营的理论和政策可以为我国提供有益的借鉴和启示。

（一）确定合理的养老基金投资形式及投资比例

近年来，我国养老保险基金的投资形式不断更新、投资领域不断拓宽，但是任何新形式的过渡或盲目跟随都会带来较大的风险，为此我们需要对资产的投资比例和数量进行限制，进而达到最佳的投资组合，分散投资风险。另外，假如资本市场不断发展完善、投资环境良好、监管方式合理、专业化投资团队增多，那么逐步放宽对养老基金的投资限制是可行的。目前，我国可能存在的养老基金投资限制主要有两种：第一，经过允许并且被认可的金融资产的投资种类，这种投资具备一定的流动性风险水平。第二，已经确定的投资种类中允许的最大投资总额比例。这种投资所限制的是那些被认为具有很高流动性风险水平的金融资产种类。这种最大额限制的策略通常用于没有上市的公司股票、低等级的公司（或企业）债券以及确定等级的外国投资，而对于一些低风险投资，如政府债券、信誉较好的公司（或企业）债券，都用最小额限制的策略。但是，这种最小额限制却没有得到认可，并且随着经济的发展废除这种最小额限制的呼声越来越高。最大投资总额比例的限制在降低风险上具有较明确的目标：一是保证养老基金投资种类的分散性，二是对具有较高风险的投资比例进行限制。[6]

（二）对海外成熟的金融市场进行投资

随着投资形式多样化以及经济发展，投资海外成熟的金融市场已成为养老保险基金投资发展的趋势，这种投资方式有利于部分降低投资国内市场的风险，在一定程度上保证和提高养老基金的回报率，同时多渠道进行养老基金的投资能够健全我国养老基金的投资领域并且增强我国养老基金投资运营的能力。但是，根据我国经济发展和资本市场的发展程度，我国养老基金目前还不具备投资海外市场的经验，所以我国必须谨慎对待。尽管如此，我国依然可以学习一些有效的经验，逐步投资到海外成熟的金融市场。对此，我国可以分成两步实现，如下图所示：

（三）实行严格的数量监管和构建科学的风险评估体系

社会养老保险的投资比例应该实行严格的数量限制规定。据资料显示，我国20世纪90年代用于储蓄的养老基金所占比例是3/5，用于购买国债的比重约占总数的1/6。由于容易受通货膨胀的影响，当出现通货膨胀时，这些资产很容易贬值。对此，我国投资在国债上的养老保险基金最好是在2/5到1/2之间，投资于股票和公司债券/的资产控制在1/5及以上；1/5可以投资于不动产和基础设施。同时，还要对每种投资种类设定最低的投资标准，保证一定的投资收益，这样才能在一定程度上保证养老基金收益的安全性。根据我国的具体情况，在设定投资的最低标准时不能设置得太高，同时预留的准备金也不能过多，不然会影响养老基金的投资运营。预留的准备金包括风险准备金和盈余准备金，这两者都需要根据规定按一定的比例进行计提。另外，我国社会养老保险投资运营时，需要构建科学的风险评估体系，可以通过合理的风险评估指标、制定规范的风险评估程序等方面来实施。

[1]深度了解德国养老保险制度［EB/OL］.慧择保险网,http：/www.hzins.com/study/detal-104997.html.

[2]中华人民共和国财政部驻大连财政监察专员办事处. 小议如何加强养老保险基金运营管理［EB/OL］.http：/dl.mof.gov.cn/lanmudaohang/dcyj/.

[3]德国养老金热衷实体资产投资［N］.中国房地产报，凤凰网财经，2012.

[4]王志远.德国：以房养老潜力渐显［J］.保险中介，2013.

[5]宋国斌.德国、美国社会保险基金管理模式比较及启示［J］.经济研究参考，2009,(64).

[6]财政部科研所《社会保险基金投资运营研究》课题组.社会保险基金投资运营问题研究(3)［J/OL］.人民网，2013.

F842.6

A

1002-3240（2017）01-0041-05

2016-09-18

本文为国家自然科学基金项目“社会资本视角下西部民族地区农村劳动力转移行为研究”（71063003）、国家社会科学基金重大项目“工业化国家国民财富分配制度的重大改革、调节机制和政策体系比较研究”（12＆ZD042）、国家社会科学基金项目“我国社会养老保险基金支付风险调查和补偿制度研究”（12BGL090）、贵州省教育厅高等学校人文社会科学研究基地项目“贵州工业化进程中农民工就业问题研究”（JD2013023）的阶段性研究成果。

马红梅（1974-），女，贵州贵阳人，贵州大学经济学院副院长、教授、硕士生导师，马克思主义经济学发展与应用研究中心主任，研究方向：劳动经济，区域经济和产业经济。

[责任编校：周玉林]