写在《环境保护税法》正式实施之前

2016年12月25日，《中华人民共和国环境保护税法》（以下简称《环境保护税法》）在历时6年，经过两次审议后终获全国人大常委会表决通过。作为中央提出落实税收法定原则要求后，最高立法机关审议通过的第一部税法，具有非常重要的现实意义和历史意义。

《环境保护税法》将于2018年1月1日起正式实施，此时此刻，除了渴望和希冀之外，有一份惦念，也有一份不安。惦念的是《环境保护税法》经历的那些不平凡岁月，不安的是《环境保护税法》能不能实现初衷。

一、环境保护税进化史

中国环境保护税法的形成经历了一个漫长的进化过程，这个过程中，中国的经济发展经历了高速增长，但中国的环境和资源遭遇了巨大的挑战，而这些挑战最终促进了中国环境保护税法的进步。

（一）中国环境保护税的前身——排污费

排污费在中国持续了30年的时间，这个时间中排污费自身也进行了一些修订和完善。

1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》确立了排污费制度，1982年开始，我国根据让污染者付费的原则，由政府部门对排污企业征收排污费，《征收排污费暂行办法》的实施是我国排污费征收管理制度的起点。2003年，我国国务院颁布的《排污费征收使用管理条例》规定，排污费应该按照排污量征收，标志着我国的排污费管理制度不断完善。

2014年，国务院有关部门发布的《关于调整排污费征收标准等有关问题的通知》进一步完善了排污费的征收标准。

经过了30余年的发展，排污费管理制度不断完善，对中国的环境保护发挥了重要的作用。

但是随着环保形势的变化，排污费体现了诸多不适应之处。

一是排污费征收比率较低，低于企业的治污成本，无法发挥促进企业积极主动地进行污染治理。

二是排污费征收效率较低，虽然排污费也是有国家行政部门征收的，但是其规范性远远不及税费，征收过程中有的企业甚至与行政部门之间有议价现象。

三是由于排污涉及到的范围较广，企业众多，环保部门往往力不从心。人力物力的不足，使得排污费制度在实行的过程中，往往不能全面地发挥作用。

四是由于排污费的管理并没有税费管理严格，很多基层环保部门环保经费不足，存在挪用现象，并未全部用于环保。

（二）费改税——一次艰难的长跑

由于排污费这些局限性和我国环保形势的紧迫性，开征环境保护税势在必行。早在2006年的两会期间，全国政协委员郑健龄就曾向大会提交提案，建议各地对排污企业征收的排污费统一改为环境税，由法律保证各项污染费用的收取，以此促进我国污染治理和环保事业的发展。

2007年，我国政府首次明确将进行环境税立法，当年6月，国务院颁布《节能减排综合性工作方案》，其中一项具体政策措施即为“研究开征环境税”。同年10月，中共十七大报告提出，要“实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”，资源与环境问题被提至更高的层面，而这也使得开征环境税成为2008年政府重点推进的税收改革之一。

2010年10月底，十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》正式提出开征环境保护税。

2012年8月27日，全国人大常委会在北京首次审议《中华人民共和国环境保护法修正案（草案）》。根据规定，按照排放污染物的种类和对环境的危害程度征缴费用，征缴费用的具体办法由国务院根据有关法律制定，对排污费的缴纳和使用做出原则性规定，以此为今后国家设立环境税留下空间。

2014年的政府工作报告和《2014年中央和地方预算草案的报告》中再次提到，做好环境保护税立法相关工作和加快推动环境保护税立法工作等。

2014年11月3日，备受关注的环境保护税立法有了更新的动态，媒体从全国人大财经委获悉，财政部会同环境保护部、国家税务总局积极推进中华人民共和国环境保护税立法工作，已形成《中华人民共和国环境保护税法》（草案稿）并报送国务院。

2015年6月，国务院法制办公布了《环境保护税法（征求意见稿）》，明确了环境保护税的征收制度。

2016年12月25日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过《中华人民共和国环境保护税法》，该法自2018年1月1日起施行，标志着环境保护税正式成为税种之一。

二、开征环境保护税的重要意义

开征环境保护税符合绿色发展的潮流，是保护生态环境、治理环境污染的重要制度。尽管征收环境保护税短期内会给一些企业的经营造成困难，但从长远来看，开征环境保护税意义重大。

（一）有助于形成完整的环境保护税收体系

环境保护税出台后，我国环境保护税收体系已较为完整，形成了以环境保护税為核心，其他税种为辅助的环境保护税收体系。

（1）环境保护税。环境保护税的应税污染物包括大气污染物、水污染物、固体废物和噪声。该税种主要针对的是排污，对大气污染、水污染、固体废物污染及噪声污染的调节起着重要作用。

（2）资源税。资源税的纳税人是在中华人民共和国领域及管辖海域开采规定的矿产品或者生产盐（以下称开采或者生产应税产品）的单位和个人。对保护我国的矿产资源起到了重要作用。

（3）消费税。消费税的征税范围包括烟、酒、鞭炮、焰火、化妆品、成品油、贵重首饰及珠宝玉石、高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板、摩托车、小汽车、电池、涂料。这些征税范围中的成品油、木制一次性筷子等征收消费税，对抑制高耗能产品的消费起着重要作用。

（4）其他考虑了环境保护因素的税种，如增值税、企业所得税等。

（二）有助于促进生态环境保护

环境保护税采用价值规律，将环境的外部不经济内部化，对可能使生态环境受到污染破坏的行为进行税费征收的措施。只有环境保护税的征收标准大于治污成本，才能达到抑制环境恶化、改善环境质量的目的。

对于生产者，环境保护税的开征增加了企业的生产成本，利润减少。基于理性经济人的理论，生产者为了追求利益的最大化，会减少污染排放，加强对环境污染的治理，向低污染产业方向发展来减少税负。对于消费者，环境保护税促使消费者减少了使用污染的产品。环境保护税加重了产生污染的消费品的成本，以致消费品的价格也相应提高，税负最终会转移到消费者身上。消费者购买或使用破坏环境的产品或者服务，就要为该产品或者服务承担环境成本，消费更高。所以，消费者会有意识地避免该类高价消费品，减少使用甚至不再购买这类的消费品，转而使用清洁产品。长期以往，使消费者养成绿色消费的习惯。无论是生产者还是消费者，环境保护税的开征都会对环境治理的改善具有积极的作用。因此，环境保护税的开征最终能达到保护环境与治理污染的目的。

根据西方各国的经验数据表明，环境保护税有利于保护和维护生态环境。例如挪威的碳税，自开始施行，工厂的二氧化碳排放量就下降了21%，居民使用的机动车的二氧化碳排放量也下降了2%到3%。工业企业采取技术创新的措施，让每桶石油造成的污染减少了2%左右，降低了90%的排污量。丹麥的二氧化碳税，制定了二氧化碳的等级标准，对供暖等的征收水平有所提高，在短时间内丹麦的二氧化碳排放量就下降了280万吨。另有对废弃物课征的税种，使废弃物的回收利用比例增长了一倍，掩埋比率的下降比例超过一半，环境效应非常显著。北欧五国制定了含铅汽油与无铅汽油的差别税率，使含铅汽油从市场退出，污染产品的市场占有率明显降低。可见，环境保护税能引导经济发展的同时协调生态环境，遵循可持续发展的要求。

（三）有利于推动党政领导考核评价制度的改革

在过去很长一段时间，GDP是地方官员的最重要考核标准。在这种考核导向下，中国的经济发生了快速增长。但另一方面，一些地方单纯追求GDP，不惜以高投入、高排放、高污染换取经济增长速度，给我国的生态环境带来很大的压力。环境保护税的实施后，引进、新建高污染、高能耗项目，意味着企业的高税负，不仅对引进企业不利，对于地方政府来讲也要受到环保督查的压力。环境保护税某种程度上可以看作是绿色发展的基础制度，有助于推动领导干部政绩考核制度的改革，有利于塑造和培育“绿色政绩观”。

（四）有助于调整产业结构，促进环保产业与再生资源产业的发展

环境保护税有助于产业结构的优化升级。一方面，开征环境保护税不利于污染企业的发展，环境成本的增加导致企业的生产成本相应提高，利润率降低。企业若没有采取积极的应对策略，可能导致企业缩小规模。对应污染产业来看，行业规模也可能出现整体萎缩。

另一方面，环境保护税激励企业进行技术创新，鼓励开发环保产品，间接地推动了环保产业和再生资源产业的发展。另外，环境保护税的税收所得将有部分用于发展环保产业，通过财政补贴以及税收优惠的手段，激励、鼓励、支持环保产业的规模壮大。同时，企业引入环保设备，环保产业的利润有较高的提升空间。这项政策使环保产业被重视，鼓励资本向环保产业和再生资源产业转移，形成环境保护的良性循环。

（五）有助于为环境治理提供资金来源

治理环境需要政府投入大量的资金。环境保护税作为税收手段，能为政府提供一定的公共财政收入，作为环境治理的专项资金。

世界银行的研究报告表明，当一个国家环境治理投资总额占国民生产总值的0.01-0.15区间内，说明环境问题得到了基本处理与控制；当达到国民生产总值的0.02-0.03区间内，说明环境的质量有所提高。因此，为了减少生态破坏与环境污染，切实达到改善环境质量的目的，需要有充足稳定的资金支持。发达国家的环境保护资金投入占GDP的比例达到1.5%-2%左右，其中美国达到了2%，德国达到2.1%，日本有2%-3%。

从上述数据看出，我国环境治理投资总额占国民生产总值的比重一直较低，直到2010年才超过1.5%，与国际水平仍相差一段距离。虽然我国的环境保护资金投入呈逐年递增趋势，但仍未达到发达国家的投入比重。

实证研究表明，OECD国家的环境保护税占税收收入的比例呈增长态势，环境保护资金充足，环境保护税的作用逐渐增强。从各个国家来看，2010年比例最高的为14.98%（土耳其），最低的为3.18%（英国）。在26个国家中，只有四个国家没有增长。从这些数据来看，环境保护税在税收系统中占有重要的地位。

三、《环境保护税法》能不能起到预想的效果

原排污费被“诟病”行之无效的原因之一就是征收标准偏低，甚至远低于排放企业的污染治理成本。结果排放企业宁愿缴纳排污费也不愿意治理污染，导致排污费无法实现激励促进企业减排的初衷。环境保护税法要取得预期的效果，关键是在税率设置上要高于治理成本，以促进重污染企业转型，税率应该实行差别化，让环保税真正起到应有的作用。

财政部、税务总局、环境保护部近日联合下发通知，要求各地落实税法授权事项，确定本地区应税大气污染物和水污染物具体适用税额，以及应税污染物排放量抽样测算和核定征收方法。这相当于给地方一定的自助权，让地方根据自身实际确定符合当地环境承受能力和经济承受能力的具体细则。

地方在具体制定细则的过程中，要有大局意识，要认识到我国生态环境面临的严峻形势，要承担起保护青山绿水的责任，绝不能打小算盘。具体来讲，需要注意以下几点。

首先，统筹考虑直排成本大于治理成本的立法宗旨。根据《中华人民共和国环境保护税法》保护和改善环境，减少污染排放物的立法目的，拟定税额必须遵循的原则是让企业直接排放的纳税成本高于治理成本，这样才能约束企业直接排放污染物的行为。税法规定税额的最低标准，就是企业治理污染的成本。

其次，统筹考虑税收优惠政策给予企业减排与减负的空间。其中的理由是《中华人民共和国环境保护税法》第十三条规定：“纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准百分之三十的，减按百分之七十五征收环境保护税。纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准百分之五十的，减按百分之五十征收环境保护税。”原排污费优惠政策只有低于排放标准50%以上减半征收一项，税法增加了优惠政策，受惠企业将增加。

最后，要统筹考虑当地环境承载能力和污染排放的特点。各地区拟定的税额要统筹考虑当地的环境承载能力，虽然近些年来大多数地区环境质量总体良好并持续改善，但仍处在保护与破坏、改善与恶化相持阶段。与此同时，不同地区由于经济结构不同，大气污染物和水污染物并不相同，需要因地制宜，抓住导致环境污染的主要原因，运用经济手段遏制乱排放、高排放的问题。

参考文献：

[1]关暖华.我国开征环境保护税的利弊分析[J].财经界（学术版），2013（12）.

[2]周洋.环境税发展历程及文献述评[J].决策与信息，2012（4）.