行政事业单位财务内控的合理化实施路径探究

吴赛红

摘要：构建行政事业单位财务内控的合理化实施路径，需要从整体视角进行考察，那种基于财务管理技术的优化策略，并无法与单位体制变革的需要相契合。本文探讨的实施路径包括重视对单位财务实施环境的分析、廉政建设驱动财务民主决策实施、分类型建立财务激励和规制措施、纵向提升财务部门职能发挥效力四个方面。

关键词：行政事业单位 财务内控 合理化

在F省行政事业单位体制变革过程中，完善其财务内控机制构成了需要直面的课题。作为执行预算会计的体制内单位，财务内控的核心工作内容便是全面预算管理。从全面预算管理的内在要求出发，关于全员参与和全过程管理的要求，在当前的行政事业单位财务内控中还存在缺失。而且，在直线职能型组织架构下，财务部门单纯成为了执行财务预算的部门，而缺乏足够的主观能动性。所有这些都表明，构建行政事业单位财务内控的合理化实施路径，需要从整体视角进行考察，那种基于财务管理技术的优化策略，并无法与单位体制变革的需要相契合。但在时间和空间维度下，当前应重视组织生态环境、组织变革环境适应性、落实主体责任等三个方面对构建财务内控合理化实施路径的影响。基于以上所述，笔者将就文章主题展开讨论。

一、行政事业单位财务内控不合理现象分析

具体而言，可以从以下三个方面来对财务内控不合理现象进行分析。

（一）组织生态环境导致的不合理现象

F省行政事业单位仍然拥有体制内单位的组织生态环境特征，其中权威式管理成为了推动组织运行的内驱动力结构。在这样的组织生态环境下，在实施财务内控时的约束机制便呈现出弱化的态势。该态势的形成一方面归因于财务部门单纯沦为了任务执行部门，另一方面也因信息不对称现象的存在，财务部门难以履行监督职能。尽管行政事业单位已开始进行组织变革，但其固有的组织生态环境并不会在短期内得到根本改变。

（二）组织环境变革导致的不合理现象

行政事业单位组织环境变革在财权与事权的调整中得到体现，或者说当前行政事业单位需要重视预算资金使用的效益问题，并在财务内控中需要突出成本控制目标。然而，受到现有组织生态环境的影响，以及因“路径依赖”效应对财务内控的一贯干扰，全员参与下的预算管理格局难以彻底形成，从而也就使得财务内控努力与单位组织变革要求间出现滞后状况。可见，在建立财务内控合理化实施路径时，需要着眼于全部门、全员的参与。

（三）现行权责结构导致的不合理现象

落实主体责任、落实首责的要求已经在行政事业单位中得到体现，但在面对财务内控事宜时，权威式管理所要求的由上而下的信息传递形态，必然会与财务监管所要求的由下而上的信息传递形态发生冲突。这样一来，基层财务人员作为“弱势群体”，必然会在趋利避害的行为偏好驱使下淡化自身的主体责任，进而在严格执行上级财务任务的基础上，转嫁岗位职责风险。

二、实现财务内控合理化的着眼点

针对上文所提出的不合理现象，这里分别归纳出三个方面的着眼点。

（一）着眼于强化民主决策机制

毫无疑问，F省行政事业单位所固有的权威式管理模式，与其直线职能型组织架构相适应。因此，在组织架构不会发生深刻变化的情形下，这种权威式管理模式还将持续，且在组织生态环境下还将得到强化。这就意味着，解决财务内控监管缺失问题不能脱离现行的运行体系，而需要从制度软环境上下功夫。为此，强化民主决策机制成为了这里的着眼点。事实上，财务内控中的民主决策机制已是常态，而此时需要完备规制措施来落实这种机制。

（二）着眼于形成组织鲶鱼效应

正如在本文开篇就已提到的那样，行政事业单位的全员参与意识和氛围还远未形成。就其原因除了与组织生态环境有关外，还与财务信息公开常态和利益关切度等因素有关。然而，形成全员参与不仅能起到舆论监督机制，还能有效解决预算管理的信息问题。笔者在这里提出，应分别结合行政单位和事业单位的特点来进行财务内控模式创新。创新的路径应通过试点和试错的方式来展开，进而在鲶鱼效应下激发起组织其他成员的参与意识。

（三）着眼于纵向调适职能权限

目前，行政事业单位管理者“负赢不负亏”的现象较为普遍，而且在出现财经问题时也习惯性的向下级推诿。从而，这就自然会导致基层财务人员避险行为的产生。为此，这里的着眼点便是开展纵向职能权限的调适，使得事权与权责相匹配，同时理顺信息的上行和下行通道。

三、财务内控合理化实施路径构建

根据以上所述，财务内控合理化实施路径可从以下四个方面来构建。

（一）重视对单位财务实施环境的分析

通过调研发现，目前影响福建行政事业单位财务内控绩效的因素，主要存在于财务实施的环境之中。从新制度经济学的视角来看，该实施环境主要体现为正式制度环境和非正式制度环境。然而，对包括人际关系结构、惯例、习俗为代表的非正式制度环境进行分析，才能为构建财务内控实施合理化路径找到突破口。为此，管理层需要在党风廉政建设下，加强单位财经合规意识的文化建设。

（二）廉政建设驱动财务民主决策实施

作为体制内单位的行政事业单位，需要发挥廉政建设在助力财务内控合理化中的作用。其中，通过基层党建工作的开展，从工作作风和思想上约束管理者的财经行为，以及切实落实党委责任制下的财务民主决策机制，应成为构建合理化路径的重要举措。笔者建议，部门预算申请应在基层支部范围内进行集体讨论，并通过设置具体的预算金额阈值，将超出阈值的资金使用计划纳入到党委层面进行集体讨论。与此同时，应通过OA系统发布结果信息。

（三）分类型建立财务激励和规制措施

行政单位主要涉及公用物资的采购，所以严格执行现行的招投标制度成为了重点。但对于事业单位而言，其還涉及支撑专业技术服务的专用性物资采购项目，以及科研经费申报项目。对此，则需要缩小财务考核对象的范围，以部门和项目小组为考核单位，对其实施全过程预算管理。这里的财务激励主要指向对未来预算资金的拨付，即考核合格的部门和项目小组将增强对未来预算资金获得的能力。endprint

（四）纵向提升财务部门职能发挥效力

在F省行政事业单位体制变革过程中，需要提升财务部门的职能地位。这不仅是对财务内控专业化发展趋势的适应，也是改观当前管理者“负赢不负亏”乱象的有效途径。笔者建议，首先需要从正式制度安排上来清晰界定财务部门的职能权限，并根据变革需要拓展财务职能權限。再者，对于财务部门的管理应建立两级体制，即本单位作为一级按照党委负责制进行管理，另外上级单位则需要在审计督导上强化对财务工作的管理。

最后，就财务技术层面而言，在预算机构的设置上，应组建独立的预算部门，进行全方位专业的设计；在预算时间的维度上，应不再拘泥于年度收支预算，编制跨年度、中长期的预算计划，以紧扣单位的战略目标；在预算控制的流向上，注重业务部门的广泛参与，使事务处理和经费控制的权限结合起来；在预算的执行上，实行预算全方位和全过程的监控，单位的纪检、监察、财务、审计等部门应协同监督预算的执行，大力推进预算公开，以最优的资金配置来助力单位实现软件和硬件资源共同提升的目标。

四、小结

笔者认为，在F省行政事业单位体制变革过程中，完善其财务内控机制构成了需要直面的课题。构建行政事业单位财务内控的合理化实施路径，还需要从整体视角进行考察，那种基于财务管理技术的优化策略，并无法与单位体制变革的需要相契合。通过主题讨论，财务内控合理化的实施路径可围绕重视对单位财务实施环境的分析、廉政建设驱动财务民主决策实施、分类型建立财务激励和规制措施、纵向提升财务部门职能发挥效力等四个方面来构建。

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（作者单位：福建省福州市永泰县财政局国库支付中心）endprint