律师制度改革驶入快车道

蒋安杰+刘子阳

10月11日，最高人民法院、司法部联合出台《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作办法》，10月16日，最高人民法院、司法部又联合印发《关于开展律师调解试点工作的意见》。仅仅一周内，司法部两项有关律师制度改革重大举措的出台，彰显了新一任司法部党组加快推进司法行政改革的力度与决心，标志着我国律师制度改革已经驶入快车道。

律师制度是一个国家法律制度的重要组成部分，是法治文明进步的重要标志。近年来，我国律师队伍不断壮大，服务领域不断拓展，律师事业取得长足发展。据统计，截至2017年9月底，律师队伍已经发展到34万多人，律师事务所2.7万多家。律师已经成为全面依法治国、建设社会主义法治国家的重要力量。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化律师制度改革的意见》，吹响了律师制度全面改革的号角，近日，两项改革举措的出台，更是按下了律师制度改革的快进键。

《办法》和《意见》以试点方式进行，律师刑事辩护全覆盖工作在北京、上海、浙江、安徽、河南、广东、四川、陕西8个省市试点铺开，律师调解工作在北京、黑龙江、上海、浙江、安徽、福建、山东、湖北、湖南、广东、四川11个省市开展试点。

让司法公平多一分保障

10月11日，刑事案件律师辩护全覆盖试点的消息让律师界为之振奋，瞬间刷爆朋友圈。“因一审法院未履行通知职责导致被告人无律师辩护的，二审法院应该撤销原判，发回重审”。很多律师表示，这是具有历史意义的创新之举，极大地提高了我国依法治国、人权保障的内涵和水平。

辩护制度是刑事司法制度的重要组成部分，也是司法体制改革的重要内容。去年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、国家安全部印发了关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见，这是我国刑事诉讼制度的一场革命性变革，其中有一项很重要的内容就是强调保障律师的辩护权，发挥律师的专业监督作用。对此，新一任司法部党组明确提出“大幅度提高刑事案件律师的辩护率”“推动实现刑事辩护的全覆盖”的目标。

司法部副部长熊选国在今年4月接受记者采访时曾说，要切实加强和改进刑事辩护工作，大幅度提高刑事案件律师的辩护率，“目前刑事案件辩护率偏低，一些犯罪嫌疑人、被告人的合法权益得不到有效维护。司法行政机关要采取措施，扩大刑事辩护法律援助的范围，推动实现刑事辩护的全覆盖。”熊选国表示，这需要一个过程，刑事辩护应该逐步推动，推动律师参与刑事辩护，实现全覆盖。

“没想到，这么快，律师刑事辩护全覆盖工作在北京、上海、浙江等8个省（直辖市）试点铺开。”中华全国律师协会会长王俊峰认为，《办法》为开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作提供了遵循，迈出了推动实现刑事辩护全覆盖的第一步，彰显了中国特色社会主义法治的独特优势。

王俊峰说，《办法》除规定被告人具有刑事诉讼法第三十四条、第二百六十七条规定应当通知辩护情形，没有委托辩护人的，人民法院应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护之外，对于其他适用普通程序审理的一审案件、二审案件、按照审判监督程序审理的案件，如果被告人没有委托辩护人的，人民法院也应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护，这就从更大范围、最大限度上保障了被告人的辩护权，这对于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革、提高办理刑事案件的质量、切实加强人权司法保障、努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，将产生深远影响。

长期以来，我国的刑事辩护率一直保持在30%上下，是比较低的。现在最高法、司法部直接提出审判阶段刑事案件律师辩护全覆盖，包括普通程序审理的一审案件、二审案件、再审案件，以及适用简易程序、速裁程序审理的案件。可以说是审判阶段的全部刑事案件，这是一项庞大的法律工程。

北京德恒律师事务所副主任李贵方律师表示，刑事案件直接关系个人的生命、自由、财产这些最重要的价值，而在一个现代社会中，每个人都有可能成为刑事案件的嫌疑人。因此，刑事辩护的全覆盖涉及每个人、每个家庭，从实质上提高了人权保护的数量和质量，进而极大地提高国家的法治水平，其积极意义怎样评价都不过分。

李贵方说，律师介入辩护的方式大致有以下几种情况：一是当事人委托；二是法律援助案件；三是值班律师提供法律帮助；四是由法律援助机构指派律师辩护，主要是指派社会律师，也包括部分法律援助律师，这是全覆盖的亮点。只要是被告人自己未委托辩护人，又不符合必须法律援助条件的，就一律由法律援助机构指派社会律师等提供辩护，从而实现刑事辩护的全覆盖。虽然现在只是在部分省市试点，但也十分鼓舞人心。按照这样的模式，我国审判阶段的刑事辩护率在部分地区完全赶上甚至超过了发达国家的水平。当然，这一全覆盖还仅限于部分地区，且只适用于审判阶段。但在这些试点工作的基础上，我们将有理由期待全国范围内刑事案件全过程的律师辩护全覆盖的尽快实现。

创新多元纠纷解决机制

调解是当前多元化纠纷解决机制改革的重中之重。十余年来，广大律师探索参与调解纠纷之路从未停歇。

2006年10月12日，全国首家专门的律师调解服务机构青岛市涉外纠纷律师调解服务中心正式挂牌成立。2008年11月，全国第一家律师调解热线在烟台开通，热线由张兴华律师牵头成立的调解业务部负责。2017年4月，北京丰台区人民法院探索引入律师调解，按照“搭平台、建制度、创机制”的工作思路，共引入3个律师调解组织，建立了一支由62名专业律师组成的律师调解员队伍，共委托案件281件，成功化解38件。

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“与人民调解不同的是，律师调解主要是运用法律专业知识，促使当事人各自认识理解己方立场在法律上是否有理的‘强弱态势，再设法帮助双方形成法律框架內利益相互兼容的解决方案。”在清华大学法学院教授王亚新看来，如果属于“注入”法律专业知识能够使纠纷解决的方向得以明确、当事人双方也易于理性地接受此类解决方案的纠纷类型，就可能更加适合由律师充任调解人进行处理解决。在这个意义上，律师调解如果能够得到广泛运用，往往可能带来法律专业知识向社会生活中牵涉人身关系和财产关系的各个领域持续“注入”或者“渗透”的效果，在法律知识的普及、法治意识的增强等方面发挥更为显著的积极功能。endprint

但是，与一些国家律师主导调解模式不同，我国律师参与调解主要是受邀参加人民法院、行政机关、人民调解组织等组织开展的调解工作，律师在参与的广度、深度和积极性方面存在一定的局限，预防和化解矛盾纠纷的独特优势没有得到充分发挥。党的十八届四中全会提出，要健全包括调解在内的社会矛盾纠纷预防化解机制。中办、国办印发的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》对建立完善律师调解制度，鼓励和规范律师参与重大复杂矛盾纠纷化解提出了明确要求。

因此，最高人民法院、司法部联合出台《关于开展律师调解试点工作的意见》，充分發挥律师在多元化纠纷解决机制中的作用，建立由律师作为中立第三方主持调解的工作机制，完善与人民调解、行政调解、诉讼调解、商事调解等既相对独立又相互衔接的律师调解制度，是完善我国诉讼制度的创新性举措，有利于及时化解民商事纠纷，有效缓解法院“案多人少”的矛盾，节约司法资源和诉讼成本，推动形成中国特色多元化纠纷解决体系。

“过去，通过律师的调解当事人即便达成协议，一旦有一方翻悔却很少有什么补救措施。” 王亚新表示，随着《意见》的出台和实施，这个难点都有望得到缓解。

同时，作为深化律师制度改革的重要成果，开展律师调解是对律师业务领域的重要拓展，实现了律师专业法律服务与调解这一中国特色非诉讼纠纷解决机制相结合，对于进一步发挥律师在全面依法治国中的职能作用具有重要意义。

《意见》明确了律师调解的四种工作模式。一是在人民法院诉讼服务中心、诉调对接中心或具备条件的人民法庭设立律师调解工作室，配备必要的工作设施和工作场所。二是在县级公共法律服务中心、乡镇公共法律服务站设立专门的律师调解工作室，由公共法律服务中心（站）指派律师调解员提供公益性调解服务。三是在省级、设区的市级律师协会设立律师调解中心，在律师协会的指导下，组织律师作为调解员，接受当事人申请或人民法院移送，参与矛盾化解和纠纷调解。四是鼓励和支持有条件的律师事务所设立调解工作室，组成调解团队，可以将接受当事人申请调解作为一项律师业务开展，也可以承接人民法院、行政机关移送的调解案件。

《意见》规定，律师调解可以受理各类民商事纠纷，包括刑事附带民事纠纷的民事部分，但是婚姻关系、身份关系确认案件以及其他依案件性质不能进行调解的除外。

律师调解是多元化纠纷解决机制的重要组成部分，是一项新型律师业务，各方面都要求很高，对参与律师和律师事务所的职业素质、专业能力、责任心和管理水平等都应当有相应的要求。为此，《意见》要求建立健全律师调解工作资质管理制度，授权试点地区省级司法行政机关、律师协会会同人民法院研究制定管理办法，明确承办律师调解工作的律师事务所和律师资质条件，包括人员规模、执业年限、办案数量、诚信状况等；司法行政机关、律师协会会同人民法院建立承办律师调解工作的律师事务所和律师调解员名册。

确保改革落地生根

制度有了，如何确保改革落地，发挥最真实的效用？对应的保障机制必不可少。

经费保障是开展改革的重要支撑。我国法律援助事业并没有吸收到足够优秀的律师参与其中，致使很多法律援助案件的辩护流于形式，这也将影响刑事辩护律师全覆盖试点的效果。而经费问题一直是制约刑事法律援助制度的一个重要问题。同时，律师作为遵循市场规律的服务行业，免费或者低价提供纠纷解决的服务不易广泛推行或者往往难以为继，没有科学的经费保障机制，就难以确保律师调解制度长效运行。

因此，《办法》提出了多层次经费保障机制、司法行政机关协调财政部门根据律师承办因素，进行经费补贴、有条件的地方可以开展政府购买律师援助服务等解决途径，从经济上保障律师参与律师辩护全覆盖试点工作。

《意见》针对不同调解模式的特点，确立了多渠道经费保障机制。一是在律师事务所设立的调解工作室受理当事人直接申请调解纠纷的，可以按照有偿和低价的原则向双方当事人收取调解费，一方当事人同意全部负担的除外。二是在公共法律服务中心（站）设立的律师调解工作室和在律师协会设立的律师调解中心受理当事人直接申请调解纠纷的，由司法行政机关、律师协会通过政府采购服务的方式解决经费。律师调解员调解法律援助案件的经费，由法律援助机构通过政府采购服务渠道予以解决。三是在人民法院设立律师调解工作室的，人民法院应根据纠纷调解的数量、质量与社会效果，由政府采购服务渠道解决调解经费，并纳入人民法院专项预算。

每一项改革都是一项庞大的工程，需要多种因素共同配合才能确保落地实施。作为主体的律师群体的工作能力、素养和责任意识至关重要。

对此，《办法》要求，各地司法局和律协需要进行专门的培训，以促进刑辩律师的办案理念的转变和办案能力的提升。“通过培训，让刑辩律师意识到办理刑事案件，对于我国法律制度建设具有十分重要的意义，让刑辩律师体会到自己的工作是为了犯罪嫌疑人和被告人的生命权和自由权去辩护，去感受这份职业所带来的神圣感和荣誉感，进而自觉努力地提升自己的专业能力。”北京英岛律师事务所的石红英律师表示。

《意见》也对加强队伍管理进行了规定：加强对律师调解员职业道德、执业纪律、调解技能等方面的培训，建设高水平的调解律师队伍，确保调解案件质量。探索建立律师参与公益性调解的考核表彰激励机制，对表现突出的律师调解工作室、律师调解中心组织和律师调解员给予物质或荣誉奖励。endprint