设区市人大立法“起航”

张双文

我省设区市人大立法工作破冰起航，用一部部“量身定制”的地方性法規，完成了历史性突破。

2015年7月和9月，浙江省人大常委会分别确认了温州等九个设区的市可以行使地方立法权。这标志着我省在全国较早实现了所有设区的市可以行使地方立法权，在全面深化法治浙江建设的征程上具有里程碑意义。

这一路，我省各设区市人大紧握制定地方性法规的神圣权力，一步一个脚印地坚实前行。

《台州府城墙保护条例》的公众参与

“赞成35票，反对0票，弃权0票。”2017年8月28日，台州市五届人大常委会举行第五次会议，全票通过《台州府城墙保护条例》，全场顿时响起了热烈的掌声。从起草审议中的“百家争辩”到会议表决时的“全票通过”，再次体现了台州立法的民主统一。

2015年7月，台州正式成为省内首批开始行使地方立法权的设区市。在获得立法权后，为了能让立法更好地体现民意，台州市人大发布了社会征集令，向社会各界征集立法项目建议。

临海作为历史文化名城，特别是台州府城墙，是台州一块璀璨的文化瑰宝。然而，千百年来古城墙历经战火破坏和风雨侵蚀，现今如何能在城市大拆大整中得到保护，亟须地方性法规的支撑，市民要求加强古城墙保护的呼声也越来越高。

民主立法需要依靠代表的主体作用。民众所期盼的，也就是代表所关注的，“两会”期间，代表联名提出《关于制定〈台州府城墙保护条例〉的议案》。收到议案后，市人大法制委员会和教科文卫委员会马上联合开展调研，充分论证立法的可行性和必要性，提请市人大常委会主任会议研究同意，把《台州府城墙保护条例》列入今年立法计划。

民主立法需要专家的智力支撑。“台州府城墙的定义不够准确，敌台、马面不属于附属建筑，属于城墙墙体”、“文物保护标志上所载内容文化部已有规定，原条文的规定与上位法不一致，应予以修改”……专家意见征求会上，临海市博物馆徐三见等五位来自一线的语言文字和历史文化保护方面专家，针对14个条文提出18条修改意见。像徐三见这样的专家，台州市人大共聘请了33名，包括法学研究和法律实务、城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护、语言文字五个方面，同时制定出台了《地方立法专家库工作规则》。

民主立法更需要市民的积极参与。“城墙需要什么样的保护？怎么保护？……”立法起草调研组带着这些问题，一次又一次来到城墙脚下，走巷串户，听取意见。为了让立法更接地气，台州市人大组建“地方立法市民库”，广发“英雄帖”，选聘55名“乡土人才”和“社团带头人”，首批地方立法市民库成员走马上任，协助收集和传导社情民意，对保护日的设立、部门职责、城墙保护范围内的禁止行为、改扩建限制、合理利用等重点条文提出了许多建设性意见。

通过公众参与立法，使公众的意见得到表达，利益诉求得到重视，能够大大提升人大立法的实施效果，受到公众的支持和认同。9月30日，浙江省第十二届人民代表大会常委会第44次会议，决定批准该条例。人大代表、专家库成员和市民库代表共同参与，共筑地方立法的民主之家。经过民主立法出台的《条例》，将是城墙的保护之盾，和城墙一起经受时代的考验。

立法对日积月累的历史性矛盾“亮剑”

在物业管理活动中，电梯等公共存在设施受损得不到及时维修、维修资金使用不规范、公共收支成“糊涂账”、业主委员会换届后不及时移交财物、业主故意拖欠物业费等情况，是屡见不鲜的现象，也是最让生活在小区当中的业主们最头疼的事情。从5月1日起，《温州市物业管理条例》的出台，为根治这些乱象提供了具体的法规制度。

物业管理本身是一个关乎民生而又复杂的重要领域，温州的物业管理行业起步晚、层次不高、发展滞缓，物业管理活动中矛盾突出，焦点问题聚集，存在一系列的老大难问题。对乱象丛生的温州物业管理现状，如何依法破解，考验着立法人的智慧。为此，温州市人大常委会从制度架构上突破创新，对日积月累的历史性矛盾“亮剑”，使一些实践经验以法规的形式得以固化，具有浓郁的温州地方特色。

整个条例的创新性制度安排达十多项，主要包括：将物业管理中的业主组织成立、日常监督、纠纷调解等的责任主体明确赋予镇、街；进一步明确了业主的界定；创设业主大会制度框架下的业主代表大会制度；进一步明晰业主委员会的法律地位，并从多方面规范业委会及其成员行为；规范了业主委员会的换届和财务移交；将实践中的维修资金紧急使用“绿色通道”通过立法予以固化；建立物业服务企业和业主欠费个人诚信制度；建立物业服务标准和收费价格参考；规定了停车方案的民主化；等等。

在创新制度设计的过程中，温州市人大常委会以制度的有效管用为目标。对于条例草案中的主要问题和不同意见，组织有关方面进行反复研究论证。整个立法调研过程呈现四个显著特点：一是调研重点明确化，每次审议后的调研都有不同的侧重点，问题指向十分明确；二是调研对象特定化，每次根据内容确定不同的参与对象，力求有的放矢；三是调研层次丰富化，市本级开展调研的同时，11个县（市、区）的调研和委托温州立法研究院等专业机构的调研论证同步进行；四是调研成果综合化，充分发挥集体智慧，每次调研后由法工委牵头组织立法专家、法制委组成人员、人大相关专委和政府相关部门，对相关问题各个层面的调研和论证成果进行综合比对、研判后，提出修改完善方案，再进行法定程序审议。最大可能地寻求平衡、调整、规范各种利益关系的最大公约数。从而使温州物业管理立法不仅实现了立法为民的宗旨，也实现了制度创新和地方特色。

海洋渔业资源保护进程的里程碑

2016年底，省十二届人大常委会第三十五次会议批准了《舟山市国家级海洋特别保护区管理条例》，该《条例》成为舟山市获得地方立法权后制定的第一部地方实体法，也是我国第一部国家级海洋特别保护区地方性法规，同时标志着浙江舟山群岛新区海洋渔业资源乃至海洋资源保护走在了全国前列。endprint

《条例》的一大亮点是，从2017年3月1日起，到舟山国家级海洋特别保护区从事海钓的组织、个人，出海前得有政府部门颁发的准许证；那些在保护区内从事贝藻类捕捞活动的单位和个人，应向保护区所在的县（区）渔业行政主管部门申请捕捞许可证，没有取得证书的，不能从事贝藻类捕捞活动。这些均属国内首创。另外，保护区内的休闲渔业活动禁止使用拖网等规定也非常引人注目。

海钓运动也被称为“海上高尔夫”。近年来，随着人们休闲运动时间的增多、向海亲海的意识增强，从事海钓的人数急剧增加。以舟山群岛为例，目前当地海钓爱好者有万人左右，当然其中不乏以此为生的渔民。

据舟山普陀区海钓协会负责人介绍，目前全国海钓爱好者共约900万人，每年来舟山群岛进行海钓的约为60万人次。毫无疑问，大量的海钓客给我省海洋海岛环境保护、渔业资源增殖养护带来很大压力。

随着海钓人数增加，特别是拥有先进工具的海钓专业户的出现，无序滥采滥挖鱼类饵料和炸鱼电鱼的行为时有发生。加上海洋环境污染、海洋生态破坏等因素，舟山海域生态恢复能力一度减弱，有的经济鱼数量锐减趋势难以逆转。

如今，随着《舟山市国家级海洋特别保护区管理条例》的正式出台，不但炸鱼、毒鱼、电鱼，使用氧气装置、动力设备等辅助工具进行潜水捕捞等行为得到禁止，而且不用网具可以无偿采捕、钓捕的传统做法也得到改变。尤其是颁布海钓证，为海洋渔业资源管理填补了漏洞，为浙江渔场振兴提供了更强的法律支撑，为国家级海洋特别保护区成为名副其實的“海洋牧场”创造了更有利的条件。

这是顺应海洋资源利用方式转换的有效手段，是服务海洋运动休闲业、海洋旅游业可持续发展的重要举措，其所能起到的作用在我国海洋渔业资源保护进程中具有里程碑意义。

立法保护南湖

南湖对于嘉兴具有非同一般的意义，她历史悠久，风光秀美，城水相拥，自然景观与人文景观相互交融，是中国共产党的诞生地、红船的启航地，既是国家5A级旅游景区，吸引着大量外地游客，又是嘉兴市民休闲、娱乐的重要场所和嘉兴对外的一张城市名片。但是，随着嘉兴城市建设步伐的加快，破坏南湖生态环境、自然资源、人文景观的现象时有发生。与此同时，依法保护南湖的呼声亦日益高涨。

“您认为对嘉兴南湖中共‘一大会址和南湖革命纪念馆应该采取什么样的措施，做到保护和利用有机结合？”“您认为是否需要在南湖全面禁止钓鱼和游泳？如何规范管理？”在制定和审议条例的过程中，嘉兴市人大常委会及有关部门一直强调要做到务实管用，下发提纲，探讨座谈，调查研究，吸收意见……理越辩越明，总体思路变得清晰明了，最终形成了共五章三十二条的《嘉兴市南湖保护条例》，并在市七届人大常委会第四十二次会议上获得通过。

嘉兴市人大城建环资委在初审中，提出“要进一步明确保护管理的法律主体、理顺管理体制，切实保证南湖可持续发展”的审议意见。据此条例明确规定南湖区综合行政执法机构负责南湖保护的行政处罚和执法巡查工作，有关部门可以在法定权限内依法委托南湖区综合行政执法机构实施有关南湖保护的行政处罚。通过这样的规定，有效解决了南湖范围内多头执法的问题。

规划问题是保护南湖最突出的难题。条例第七条明确规定：“南湖保护规划由市人民政府通过后，报市人民代表大会常务委员会决定。”审议中，常委会组成人员一致认为，这一规定意义重大，既可以充分发挥人大常委会的监督作用，也可以有效避免规划执行不到位，对南湖资源和环境的人为破坏。

烟波苑小区业委会主任陈绸营等人高兴地说，条例不搞“一刀切”，在做好南湖环境和资源保护的同时，又立足本市实际，适度向市民合理需求倾斜。分成四个区域对游泳、垂钓、宠物进入等行为作出禁止性规定，让人一目了然，既具体明了，又易理解、易掌握、易遵守。

有特色是地方立法生命力的重要体现，也是检验地方立法质量的一条重要标准。嘉兴南湖中共“一大”会址是全国重点文物保护单位，南湖革命纪念馆是全国爱国主义教育示范基地，都是重要的红色基因，都是南湖保护的重中之重。因此，条例将南湖区域和七一广场区域合并为南湖核心区域，采取最为严格的保护措施，并规定要明确责任人员，设置岗位职责，落实技防、物防等措施。endprint