创新机制实现良法善治

吴江

近年来，省人大常委会围绕提高立法质量，不断探索和创新立法工作机制，深入推进科学立法民主立法，取得了显著成效，为我省地方立法继续走在全国前列提供了制度保障。

提高立法质量，实现良法善治，根本途径在于立法的科学化、民主化。近年来，浙江省人大及其常委会紧紧抓住提高立法质量这个关键，强化制度建设，创新工作机制，把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，深入推进科学立法、民主立法，不断增强地方性法規的及时性、针对性、有效性。

出台《浙江省地方性法规立项工作规则》，通过网络、报纸等媒体将所有法规草案向社会公开征求意见，首创省人大代表分专业有重点参与立法工作机制，在全国率先完成省和设区市的网上备案审查系统建设……一系列立法工作机制创新，有力地推进了科学立法、民主立法，确保了立法“产品”的“出厂”质量。

发挥人大在立法中的主导作用

探索创新、追求质量，让每一部法律都成为精品，都经得起实践的检验，这是一种责任，一种担当，更是一种追求。本届以来，省人大常委会以发挥人大在立法中的主导作用为抓手，探索创新，提高立法质量。

立项是立法程序的开始，对立法的质量和效果起着方向性作用。抓住法规立项主动权就是抓住了立法主导权的“牛鼻子”。对此，常委会主任会议出台《浙江省地方性法规立项工作规则》，建立法规立项的公开征集制度、立法项目申报论证制度、法规建议项目筛选论证制度、年度立法计划建议项目逐项评估制度等，确保选准、选好立法项目，把好选项关。同时，实施立法项目进度精细化管理，制定进度安排表，细化人员责任，确保立法计划顺利实施。

此外，省十二届人大常委会开展立法调研项目库的调整工作，及时将与科技创新、交通基础设施、生态环境等密切相关的29件法规项目列入立法调研项目库。

法规起草是决定立法质量的源头。常委会主任会议出台《浙江省地方性法规草案起草工作规则》，建立法规草案起草小组制度，由省人大有关专门委员会、常委会有关工作委员会，省政府法制办公室、有关部门，省人大代表及专家学者共同参与组成法规起草小组，构建“立法工作者、实际工作者、专家学者”三结合的起草模式。同时，加大提前介入调研力度，强化人大对法规起草进度和内容的把控力度，并逐步增加专门委员会组织起草法规的比重。本届以来，由省人大专门委员会起草的法规共18件，占比达到31%，这些做法有效避免了部门利益对立法的不当影响。

在多方论证的同时，法工委内部还加强研究论证，每件法规都要进行反复研究和修改，力求使法规条文符合中央和省委精神，反映客观规律和人民意愿。

做好立法过程中的沟通、协调是发挥主导作用的重要方面。省人大常委会在立法中，畅通与省政府及有关部门的联系渠道，就立法计划编制、立法项目工作进度、法规重要问题修改等加强沟通，及时解决立法工作中存在的问题，形成立法工作合力。

省人大常委会法工委有关同志介绍：“我们探索常委会组成人员沟通会制度，对于各方意见存在分析的重要法规，在提请常委会审议通过前召开常委会组成人员意见沟通会，汇报法规修改情况并进一步充分听取常委会组成人员的意见。”

广泛听取社情民意求得“最大公约数”

立法就是求取最大的社会公约数。“拓宽公民有序参与立法途径”是十八届四中全会对立法提出的明确要求。省人大常委会结合我省立法工作实际，坚持开门立法，不断完善公民参与立法工作机制。

2015年1月25日，浙江省十二届人大三次会议高票通过《浙江省社会养老服务促进条例》。这是国内首部由人代会通过的社会养老服务专门性法规，也是自2001年以来浙江省首个提请人代会审议通过的地方性法规。

立法期间，省人大共收到省人大代表和各方面反馈的意见建议2000余条，法委、法工委逐条研究反馈意见，反复斟酌、慎重取舍，对条例草案作了多次修改，尽量吸纳合理意见建议。民意在浙江省人大立法工作中的分量不断“加码”。

为使条例更具民意基础，这次立法开通了上层与基层的“直通车”，30位省级领导干部人大代表以及全体省人大常委会组成人员都进驻代表联络站，专门就条例草案直接听取基层代表和群众的意见。这样大规模的“开门纳谏”不仅在浙江省地方立法史上前所未有，在全国范围内也是罕见。

省人大常委会在立法中坚持通过网络、报纸等媒体将所有法规草案向社会公开征求意见，编制年度立法计划时向社会公开征集立法建议项目，邀请公民旁听常委会会议审议法规草案，保证社会公众对立法工作的知情权、参与权、表达权和监督权。同时，不断优化“地方立法网”的网站信息沟通和反馈功能。

民主、开放、包容立法是人大立法工作面临的新课题。如何广泛听取各方面意见，如何充分尊重、合理吸收各种建设性意见建议，遇到立法中的重大问题、意见分歧较大的问题，如何最大限度地凝聚共识、凝聚智慧，这些问题时刻摆在立法者面前，为了科学立法、民主立法，他们创新了人大代表参与立法的机制。

2014年4月开始，省人大常委会进行立法机制改革，试水省人大代表分专业有重点参与立法工作机制，目的是让代表挑选更懂行、感兴趣的法规，有针对性参加浙江省人大常委会组织的立法调研、讨论和审议等活动，深层次参与法规制定。

据悉，该机制得到了代表们的普遍认同。省人大代表冯秀勤多次参与立法，她说，“这一制度激发了代表履职的积极性。看着老百姓的意见被写到法规草案中，我心里格外有成就感。”

全国人大常委会对这项机制予以了充分肯定，全国人大常委会法工委法制工作简报专题予以刊发，并在全国地方立法研讨会上作专门介绍和经验推广。

此外，省人大常委会建立立法基层联系点工作制度，在全省范围内的乡镇、街道、村（居）委会、企业以及其他符合条件的社会机构中确定27个单位作为立法基层联系点，依托联系点开展立法调研、征集群众意见，不断扩大人民群众对立法活动的有序参与，确保立法更好地反映民意、汇集民智、回应民生。

加强备案审查 维护法制统一

2016年12月，浙江大学光华法学院教授章剑生等8名学者、专家，收到省人大常委会法工委的规范性文件备案审查专家组聘书。这标志着浙江首个规范性文件备案审查专家组正式成立。接下来，这些专家会深度参与全省的规范性文件备案审查，进一步提高备案审查工作的专业性、公正性、民主性、实效性。

规范性文件，是各级人大、政府制发的各类文件中最主要的一类。“规范性文件审查是保障宪法实施、维护法制统一的重要制度。”省人大常委会法工委负责人说，党的十八届三中全会、四中全会都要求，健全和完善法规、规章、规范性文件备案审查制度，通过备案审查积极回应社会关切，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。

近年来，省人大常委会按照有件必备、有备必审，大力推进备案审查制度化、信息化、规范化，在全国率先完成省和设区市的网上备案审查系统建设，2016年底实现全省所有市、县（市、区）全覆盖。并实现全省备案审查工作的常态化和实质化运作，并成为全国唯一建成并运行规范性文件备案审查系统的省份，得到全国人大常委会法工委的充分肯定，在全国予以推广。

“我省规范性文件比较规范，但是由于存在基数大、涉及面广、专业性强、调整的社会关系日趋复杂等情况，需进一步增加审查力量，提升审查能力。”该负责人表示，省人大常委会法工委成立了备案审查专家组，吸收专家、学者和专业人士参与备案审查工作，扩大备案审查工作的社会参与。通过充分发挥专家在备案审查工作中的作用，提高规范性文件备案审查工作质量，实现规范性文件有备必审、有错必纠。

今后，省人大常委会法工委将通过书面征求专家意见、召开专家论证会、委托专家专题论证、邀请专家参加备案审查工作会议等形式，组织专家参与备案审查工作，请他们出主意、提建议、献良策，发挥好专家组的“智囊团”作用，为全面推进依法治国、加快建设法治浙江贡献力量。 摄影 蔡荣章endprint