监察体制改革试点轮廓

王丽娜++李恩树

北京市、山西省、浙江省是监察体制改革的第一批试点，如今试点推向全国。京晋浙三地的试点经验，有可能影响全国各地的监察委员会面貌

当前，福建、四川、云南等地的反贪检察官站到了监察体制改革、人员转隶的关口。目前，包括这些地区在内的全国不少地方，正在统筹推进监察委的机构组建。

监察委这一新的国家机构问世已达一年。北京市、山西省、浙江省是监察体制改革的第一批试点。

去年11月7日，中央纪委监察部网站发布消息称，中共中央已印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在三省市设立监察委。次月，三地试点获得全国人大常委会正式授权。

2017年10月，中共十九大报告指出，深化国家监察体制改革，试点工作在全国推开。北京、山西、浙江三地的试点经验，或将影响全国各地的监察委面貌。

人员转隶的资格筛查

今年年初，王军（化名）脱下检察官制服，到新成立的监察委上班，成为北京市区级监察委的一名工作人员。王军与其反贪同事们的身份转变，源于北京的监察体制试点改革。

改革提出：整合分散的反腐败力量，撤销行政监察机关、预防腐败局、检察院反贪污贿赂局，相关职能整合至监察委。纪委和监察委合署办公。中央要求试点地区检察院反贪部门即检察院反贪污贿赂、反渎职侵权、职务犯罪预防三部门人员整体转隶。

改革消息一出，试点地区涉及的检察院反贪部门的人事被冻结。王军对《财经》记者说，因是整体转隶，不需征求个人意见，由纪委对人事摸底后审核把关，非党员和受过纪律处分的人员不能转隶。

新成立的监察委，在纪委原内设机构的基础上进行调整，增设了几个纪检监察室。王军和转隶过去的同事们打散后，重新分配至不同的室。“虽然会考虑被转隶人此前的工作经历，但并不是说以前从事侦查的就一定还负责职务犯罪的调查。”

王军介绍，试点期间，被转隶人员的人事档案、组织关系还留在检察院，最近完成试点任务后才转到监察委。

待遇问题也是被转隶人员关心的话题，尤其是司法改革后员额检察官的工资普遍高于一般公务员工资50%。“转到监察委后，目前仍按照员额的标准发放工资。”

在整体转隶原则下，试点地区的转隶人员入口有细微差别。浙江省试点改革地区的一位知情人士说，原则上三部门都转，但受过政纪处分或违法乱纪的不得转隶、临近退休人员原则上可不转隶。有些地区政治關严格，还要考虑其近亲属是否受过处分。“转隶之后，检察院的队伍被打乱根据需要重新分配。”

据了解，试点地区都采取编制一并划转的原则。有的试点地区明确了编制划转的比例。

山西晋城市城区政府网站关于印发《晋城市城区深化监察体制改革试点实施方案》（下称“晋城试点方案”）的通知称，按照区检察院现有政法专项编制23%比例划转;转隶人员的党组织关系、行政关系转入新组建的区监察委。

2017年3月20日，山西太原，山西省监察委员会。

晋城试点方案未对非党员转隶限制条件。今年全国“两会”时，山西省检察院检察长杨司公开表示，山西转隶属于“一刀切”，涉及人员全部转过去，不分党员、非党员以及是否受过处分。

当前，全国不少检察官在等待各地方案的出台。据《财经》记者了解，全国一些地方已在筹备组建监察委，对转隶人员的限制，分别与北京市、山西省和浙江省的要求类似。但有些地区，因检察院三部门符合条件的人员不足，或考虑在检察院其他部门选择转隶人员。

监督执纪“四种形态”

入职新组建的监察委后，王军接受了业务培训，以加强融合和提高其作为监察部门工作人员的履职能力和水平。“主要讲的是监督执纪的工作规则，监察对象范围扩大等。”

此次监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。实施组织和制度创新，建立集中统一、权威高效的监察体系。

监察委对六大类公职人员进行监察，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖。丰富监察委的调查手段，赋予监察委询问、查封、扣押、留置等12项调查措施。

虽然都是从事反腐，但王军在监察委的工作和思路与以前有所不同。以前处理的是违法行为，按照定罪量刑标准和统一的司法尺度、裁判标准，“而监督执纪着重强调从讲政治出发，即使是日常工作。”

王军举例说，比如村干部在办婚丧喜庆事宜时请客收礼，司法机关在认定受贿时会区分其受贿行为与正常的人情往来部分。但在纪委或监察委，这种情况如果被人举报，会被认为在社会上造成不良影响，并给予纪律处分。

如何正确运用监督执纪“四种形态”，是所有监察人员面临的一个问题。2015年9月24日，中央纪委书记王岐山在福建调研时，提出围绕“四种形态”，把监督执纪问责做深做细做实。2016年10月通过的《中国共产党党内监督条例》，对“四种形态”进行了定义，即经常开展批评和自我批评、约谈函询，让“红红脸、出出汗”成为常态;党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数;党纪重处分、重大职务调整的成为少数;严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。

王军认为，党风廉政建设和反腐败斗争还在持续推进，应正确理解“四种形态”，避免把第四种形态即涉嫌违法立案审查的变为第三种形态。

目前，试点地区在试点成效宣传中都公开提到纪律处分件次和问责数量的大幅提升，及留置使用人数。今年1月至8月，北京市运用“四种形态”处理人次同比增长47.2%，山西省运用“四种形态”处理人次同比增长19.2%，浙江省运用“四种形态”处理人次同比增长119.6%。

试点地区职务犯罪进入司法机关的立案数量和人数，尚未公开。

近日，新华社刊发文章称，监察委是政治机关，不是行政机关、司法机关。在履行监督、调查、处置职责过程中，始终坚持把讲政治放在首位，综合分析政治生态整体情况，把握“树木”和“森林”关系，有效运用监督执纪“四种形态”，把党的政策策略体现在工作实践中。

留置审批权限探索

此次监察体制改革，留置取代“双规”，是主要的变化之一。

3月17日，试点改革以来首例适用监察留置措施的案件，经杭州市上城区委书记陈瑾批准立案，进入实施阶段。

“留置措施由浙江率先探索实施，并经地方党委书记签批，这是全国首例。地方监察委如何行使职权还不明确，改革旨在加强党对反腐败的统一领导，因此求助于地方党委。”前述浙江知情人士称。

对于留置首案，《浙江日报》报道称，留置对象余某并非中共党员且行政级别较低，以往对这样的监察对象立案调查，并不需要区委书记批准。

《中国纪检监察报》报道称，浙江针对留置专门制定《浙江省监察留置措施操作指南》，明确留置条件必须是已立案并且案件具有重大、复杂等四种情形。凡采取留置措施的，需监委领导人员集体研究、主任批准后报上一级监委批准，涉及同级党委管理对象的，还需报同级党委书记签批;凡使用、延长、解除留置措施的，市县两级监察机关都需报省级监察机关备案，而省监委则需报中央纪委备案。

留置的使用和解除由地方党委书记审批，并非浙江试点独有。

《中国纪检监察报》报道称，北京市纪委、市监察委制定《调查措施使用规范》，明确采取留置措施需报同级党委主要负责人批准，予以立案审查（调查）;市纪委、市监委机关对局级或相当于局级的监察对象采取留置措施的，还需报市委主要领导批准;区级纪检监察机关对处级或相当于处级的监察对象采取留置措施的，还需报区委主要领导批准。

山西试点又有不同。根据山西省公布的留置案例，可见山西对留置措施的批准权上提一级，这在试点地区的文件中也得以印证。山西晋城的试点方案称，区监察委采取留置措施，须报市监察委批准。

因试点地区对使用留置作出限制，并非所有职务犯罪案件都采取留置。截至11月6日，浙江共对126名被调查人采取留置措施，其中监察调查对象75名、行贿人37名。北京同期留置的人员比浙江更少。王军所在的区级监察委，使用留置的案件在个数。

对此，中国政法大学副校长马怀德对《财经》记者称，留置取代“双规”，使用比“双规”更谨慎、更严格，这是改革趋势。

对于留置程序，马怀德认为，必须严格程序和审批权限，“现在主要是各地方的监察委负责人集体讨论决定，我认为还不够，我主张，应由监察委集体讨论决定，而不是监察委负责人讨论决定。”

北京试点和浙江试点的知情人士均告诉《财经》记者，两地留置使用的场所主要还是纪委的办案基地。

马怀德认为，看守所的监督管理体系已经比较完善，也有相应的法律保障，场所设在看守所更有利于保障留置人的权利，建议在立法上进一步明确。

目前，留置取代双规最受关注的焦点在于律师能否介入。

11月7日，《监察法（草案）》首次公布，并开始向社会公开征求意见。草案明确了留置使用的报批程序、期限、折抵刑期等，但未提及该程序中律师可否介入的问题。

刑事诉讼法专家、中国政法大学终身教授陈光中认为，留置是对于人身自由的严格限制，相当于监禁，应允许被调查人在被留置后由律师介入。按照草案，当涉及职务犯罪调查时，监察机关享有讯问、查询、冻结、搜查等多种措施，措施是相当严厉的，这种情况应重视程序法治，允许律师介入。律师介入对提高办案质量和防止冤假错案有重要意义。其次，从国际通例看，凡是被剥夺人身自由或者是财产上被搜查，一般都允许律师介入。

马怀德则称，从目前试点方案看，沒有把这个阶段的调查措施认定为侦查，不适用刑事诉讼程序。律师没有介入会否影响留置的正当合法性或者侵害被留置人员的权利？这个担心有一定道理，但是否有必要性，关键要看监察法的设置是否能够尽可能做到与律师介入同一效果的权利保护。

“据我了解的实际情况，过去律师介入职务犯罪侦查阶段的案件也不普遍。”马怀德称，改革大方向是完善留置程序、给予被留置人员充分的权益保障，细化审批权限、期限、场所等。

“留置的期限是三个月，特殊情况下可延长到六个月，被调查人在留置的场所，没有律师咨询。这在程序公正和人权保障上有明显缺陷。”陈光中建议，立法应理性、妥善地解决律师介入问题。

监察改革的宪法问题

监察体制改革从试点试行起，其中的宪法问题就引起学者重视。目前试点在全国推开，今年底明年初产生省市县三级监察委。监察法草案公开征求意见后，立法的宪法依据问题又引起热议。

陈光中对《财经》记者表示，国家监察立法要于宪法有据，根据宪法制定。全国人大通过的基本法，比如民法总则、民事诉讼法、刑事诉讼法等，都会写入一条“根据宪法，制定本法”。国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，监察立法也应该写明根据宪法制定，这是一个重大的原则问题。

改革之后，在原有国家机构体系中增加了一个独立的居于全国人大及其常委会之下，而与国务院、最高法院、最高检察院平行的国家机关。“这与现行宪法中规定的国家机构存在冲突，如要明确监察委的地位、性质与职权，以及它与人大和司法机关的关系，应先修改宪法，在立法程序上宪法修改的通过要先于监察法的通过。”他建议修改《宪法》，并对此作专节规定。

在诉讼法学界和宪法学界，不少学者认为监察立法应有宪法依据，先修改宪法，再制定监察法。

中国宪法学研究会会长韩大元也公开表示，在修改宪法以前，制定监察法缺乏宪法依据，有关机关应回到宪法轨道，体现“依宪治国”“依宪执政”的理念。

11月20日下午，中国法学会行政法学研究会、中国政法大学国家监察与反腐败研究中心联合举办国家监察法立法座谈会。会上，马怀德称，在相关的座谈会上，他曾提出建议，希望在监察法正式出台的时候应该先修改《宪法》，这样更符合立法逻辑。

《宪法》的修改程序跟一般法律修改不同。“从理论上讲，程序较为特殊，实际上操作并不是非常困难。目前应抓紧研究大修、中修、小修的问题。”马怀德说。