现代大学法人治理结构国际比较研究及启示

陈丹

摘 要：通过研究英国、德国、美国著名大学的法人治理结构，我们发现：各国公立大学的决策机制基本取决于该国的高等教育管理体制；关于学术治理机构与行政治理机构的关系，则更多受大学的历史文化传统影响。整体而言，大学治理结构可划分为“外部人授权下的内部人决策”“外部人决策”“内部人和外部人分权决策”三种模式。这三种模式的共性特征是：吸纳校外人士参与大学治理、师生共治、保障学术权独立。

关键词：现代大学；法人治理结构

国外大学法人治理结构的模式

从全球范围来看，国外大学的法人治理结构主要分为三种： “内部人决策”“外部人决策”“内部人和外部人分权决策”。

1.内部人决策模式

第一，起源于传统的师生自治共同体的内部人决策模式（牛剑模式）。牛津大学、剑桥大学经800余年的发展历程，至今仍保持着高度自治的传统。以剑桥大学为例，其大学的权力来源为评议会。评议会由大学所有教职员工以及几乎所有拥有大学博士、硕士、学士学位的校友组成，是剑桥大学的最高权力来源机构。评议会的职权经过多年的演变，目前保留的实质性权力主要是选举名誉校长和总务长。评议会授权摄政院作为大学最高决策机构。摄政院是剑桥大学的治理团体、选举团体和立法机构，其成员包括全校教师和高级行政人员，现有4，600余人。学校另设有校务理事会，校务理事会是大学主要的执行与政策制定机构，负责大学总体规划以及资源管理，共有24名成员，除校长为当然主席外，另有19名成员由选举产生（含3名学生），4名校外代表由校务理事会表决任命。大学还设有总学术委员会，根据摄政院的授权，负责制定学术和教育的政策，对校务理事会负责。总学术委员会共设有15名成员，由校长担任主席，委员会成员中有2名学生。学校還设有监察委员会，对摄政院负责。监察委员会每年提交年度报告，审查校务理事会委员会提交的年度预算和财务报告，评估学校教学、科研、人事、国际事务等各方面情况并提出建议。其成员包括学监、副学监和8位摄政院成员。剑桥大学是典型的师生自治共同体，评议会是学校的权力来源，其中多数成员为校友；摄政院是学校的最高决策机构，绝大多数为校内人士。牛津大学的治理模式基本同剑桥大学类似，不过，其主要治理结构的名称同剑桥不同。

第二，由“政府官僚—教授”双管模式改革形成的“政府放权监管下的大学内部人决策模式”。传统上，德国的公立大学，国家除了全面负责高等教育的教育规划与学校发展战略以外，还直接负责管理高校的财务、人事、招生规模等具体事务，并通过政府教育管理部门或委派校监对大学事务，包括学术事务实行监督。大学享有学术自治权，教授掌握着学术管理权，大学的最高决策机构都是由教授组成。因此，德国的这种管理模式被称为“政府官僚—教授”双管模式。19世纪60年代后，联邦政府赋予大学更多的自治权力，教授在大学内部的垄断地位受到动摇，传统的教授治校被“教授、研究人员、职员、学生”共治替代。

伴随政府的逐步放权，德国公立大学对其内部治理结构也相应进行了改革。一是由教授治校改为师生共治。学校层面的评议会原由教授团组成，现由教师、研究人员、职员、学生按其所在州的《高等教育法》规定的比例组成；校内各层次的决策机构也均由这四类人员按比例组成。二是政府下放行政权力，强化校长治校[1]，弱化教授治校。成立校务委员会，将决策权由评议会转移到校务委员会。三是政府不再直接派驻人员督查学校而是引入董事会制度。原由政府派驻学校督查财务的副校长不再直接向政府负责，转而向校长负责。不过，政府希望高校设立董事会制度，但并不硬性要求，也没有统一规定董事会的职权。

2.外部人决策模式

该模式的典型代表是美国大学，即外行董事会决策模式。

第一，董事会为决策机构，大多数成员来自校外。董事会是大学的最高权力机构，其职责是决定学校的大政方针、任命校长、审批发展规划、决定预算、管理投资基金以及对外联系，一般不介入学校的日常行政事务。美国大学的董事会多数由外部人士组成，俗称“外行董事会”。

第二，校长为行政执行机构，是行政管理的最高负责人，管理学校各项事务。董事会是决策者，校长是执行人，在董事会的授权范围内校长可以自由行使其职权。

第三，学术委员会是学术权力机构，一般称为评议会。评议会几乎包揽了学术事务的决策权，反映了学术权力在大学管理中的作用。评议会拥有主管教学、科研等学术事务的权力，校长一般不干预教授关于学术方面，如课程、晋升、终身任期等方面的问题。评议会的决策要接受董事会的审查，并由校长负责执行。

第四，监督机制。多数美国大学没有专门的监督机构，而是举办者和社会人士直接参与学校决策，以此体现举办者和社会对大学的监督。

3.内外分权决策模式

如前所述，多数的德国公立大学采用的是外部授权下的内部人决策模式，校务委员会是大学最高权力机构，但也有特例。例如：柏林洪堡大学董事会、校务委员会、学术委员会是平行的决策机构，在各自的权限范围内行使决策权，校长和副校长协调分工并各自独立负责。董事会成员除校长以外全部来自校外，学术评议会和校务委员会成员均来自校内。董事会主要就大学的预算、投资、战略规划及机构设置进行决策，州政府高等教育负责人和校长是当然成员，除校长以外其他成员全部来自校外；学术委员会主要就招生规模、专业设置、教师职位和聘任等学术事务做出决策，成员包括教师、学术助理、学生和职工各群体代表，按照规定的比例选举产生；校务会则负责决定没有其他机构管辖的大学事务，成员由全校大会根据校董会的提名选举产生。学校的行政事务由校长和副校长按照共同协商的职责分工独立负责地实施管理。洪堡的这种模式实属罕见。其原因：一方面，源于《柏林州高等教育法》对大学治理结构的规定和限制；另一方面，也是大学同政府博弈的结果。

国外大学法人治理结构的共性特征与改革趋势endprint

对比分析国外大学法人治理结构的不同模式，我们发现，大学的法人治理结构首先要适应其所在国家的高等教育管理体制，特别是大学的决策机制，主要受政府制约。而关于大学内部行政权力机构与学术权力机构的设置，则取决于二者之间的博弈和大学的传统和文化。虽然国情、校情不同，我们仍然发现了一些共性：

第一，吸纳外部人参与治理。外部人参与治理是美国大学治理结构的典型特征，也是英国、德国公立大学改革的共同趋势。主要有三种方式：一是直接吸收外部人参与决策机构，如董事会或校务委员会。二是吸收外部人参与行政执行机构。如果大学的决策机构基本都是内部人士，那么大学往往会在其行政执行机构吸纳一定的外部人士，如剑桥的校务理事会。三是外部人监管。若大学的决策与执行主体多为内部人士，政府和社会往往会通过三种方式对大学实施监管：政府任命校长；政府委派監事；大学内部设置由政府和社会各界人士参与的董事会或理事会，行使监督与咨询职责。

第二，师生共治。英国、美国、德国的治理结构均体现了师生共治的特点。例如：剑桥大学的校务理事会包括了学校各方代表、学术委员会设有学生代表；德国公立大学的校务理事会、评议会均由教师、研究人员、职员、学生四方代表按比例组成。

第三，保障学术权独立。德国公立大学的改革虽然削弱了讲座教授的权力，增强了校长的权威，但主要是在大学的经营事务与管理层面。大学的最高学术机构仍是由教授组成的评议会。在英国，大学评议会实际上享有制定大学学术政策的全部权力。评议会是除校长外唯一直接与各学部和系打交道的具有决策权力的学术机构。美国大学评议会在董事会规定的权责范围内履行职责，其权力较英国弱，但同样也是最高学术机构。无论哪种模式，尊重学术自由，保障学术权独立及教授参与学术事务决策是共性特征。

对我国现代大学法人治理结构的启示

《中华人民共和国高等教育法》规定，大学的法人治理结构包括党委、校长、学术委员会、教职工代表大会。“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。高校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作。高校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项。高校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。”

第一，坚持与完善党委领导下的校长负责制，这是对我国国情的适应，是高等教育管理体制的要求。

第二，进一步保障学术权。重点在于：一是切实贯彻落实《教育部学术委员会组织规程》的规定，明确大学的学术委员会是学校的最高学术机构，赋予学术系统独立管理学术事务的权责。二是建立相对独立的学术委员会系统。明确校学术委员会的学术立法权、学术评定权以及审议咨询权，并规范相关制度流程。三是完善校、学部、院三级学术委员会系统，建立健全学术委员会同校长办公会、党委常委会以及教职工代表大会等的衔接机制。

第三，吸纳校外人士参与大学治理，完善大学的外部监督机制。建议可通过完善董事会或校务委员会的做法，吸纳政府和社会各界人士参与大学治理，加强政府与社会对大学的监督。

第四，吸纳学生参与大学治理，完善大学内部监督机制。建议可考虑在董事会或校务委员会中吸纳学生代表。

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（作者单位：北京大学政策法规研究室）

[责任编辑：于 洋]endprint