浅析帮扶基金当前存在的问题及解决方案

袁天立+毛岚+罗华伟

摘要：精准扶贫是当下国内各贫困州县响应国家号召，积极实践探索的一条扶贫之路。精准扶贫对扶贫基金的运作有格外的要求，能否将基金用于“造血”而非“输血”考查每一个地方政府的帮扶之道。文章从目前我国扶贫基金在运作的过程中往往存在资金偏离目标、长期闲置滞留、监督机制不健全等问题出发，分析并探讨了扶贫基金运作中应解决的重要战略问题与策略。

关键词：精准扶贫；扶贫基金；扶贫政策；监督机制

一、前言

“消除贫困”是一项与人类文明发展相联系的永恒话题，而我国作为当今世界上最大的发展中国家，是否能够真正做到提高贫困农户生活质量、缩短社会贫富差距就显得尤为关键。针对“消除贫困”这项议题，我国历届中央政府无不都格外重视，也出台过不少与之相关的法律与政策。然而在新形势下，曾经“粗放型”的扶贫方式已经很难深层次的改善当前我国的贫困现状。针对于此，中央的“精准扶贫”计划应运而生。

精准扶贫是近些年来中央所提出旨在“消除贫困”的一项重要举措， 是相对于“粗放扶贫”的反面。精准扶贫追求的是“精准”，是要针对不同困难群体的不同情况，施行因地制宜的扶贫方案，力求对扶贫对象实现精准确认、精准帮扶、精准服务的扶贫方法。自然，任何扶贫模式都离不开扶贫资金的有机推动，而在此其中，财政扶贫基金起到了举足轻重的作用。财政扶贫基金是指国家为改善贫困地区的生产与生活条件，旨在提高贫困人群的综合素质与生活质量，支持贫困地区发展经济与社会事业而设立的财政专项资金。扶贫基金对精准扶贫意义重大，在扶贫脱贫的工作中，无论是就业培训还是医疗保险，都需要扶贫基金的参与。然而，当前政府对财政扶贫基金的管理与运作等方面还存在着诸多问题，其中资金偏离目标效益低下、长期闲置滞留与监督机制不健全这三大问题表现得尤其突出。

二、正文

（一）帮扶基金管理运作中存在的问题及原因分析

1. 帮扶资金偏离目标及效用率较低

由于地方政府财政紧张，就时常会出现帮扶资金被挪用的情况。针对这项问题，中央和地方政府采取了对帮扶资金进行专项使用的模式。虽然对资金的专项使用减少了扶贫基金的挪用情况的发生，但是如果在扶贫基金的专项投入上，决策者没有从贫困群体的实际需求出发，让扶贫基金丧失了针对性，也就同样使得扶贫基金偏离了精准扶贫的最终目标。另外，如果精准扶贫所设立的项目与贫困群体的发展需求产生了偏离，换句话说就是一些为贫困项目所提供的资金与实际项目实施的需求差距过大，没有充分考虑到贫困群体的自身能力与需求，同样也是竹篮打水一场空，对贫困户的脱贫工作的开展没有建设性帮助。例如过去新闻曾有报道，某地方政府在实际帮扶工作中，提供了种植领域的帮扶援助，提供给了贫困户大量的种植与农务工具，然而部分贫困户家中由于没有足够的劳动力，也缺乏相应的种植产业技术，根本无法展开劳作。对于这部分家庭而言，地方政府的脱贫资金并没有为他们的脱贫工作带来效益，而且相反还增加了地方上的财政负担。

2. 帮扶资金的长期闲置

资金闲置反映的是扶贫资源的利用效率低下，帮扶政策的执行度不够以及相关部门的行动比中央政策“慢半拍”现象。众人皆知，帮扶资金只有通过不断地流转才能够源源不断的创造财富，同样的也才能够保值增值与发挥作用。然而，如果地方政府将帮扶资金大量闲置，就会不但增加资金的占用成本，还会让资金面临自然贬值的风险，同时也会影响国家的宏观政策的落实效果，在无形中损害了人民群众的利益。

帮扶资金闲置的原因有很多。一是决策失误。部分地方决策者在资金项目的立项上缺乏科学的决策意识，规划的的项目脱离了群众的需求与地方的实际。单凭领导意图替代专家论证，往往最终都事与愿违，使得争来的项目无法施行。同样的，资金管理规划的不具体、不实际，也造成了大量的帮扶资金闲置。二是执行不力。有些项目管理部门和资金对项目的执行力度不够，导致项目不能按原计划开展，项目完工后又没有及时的进行检查验收，最终使得资金不能及时的运作到项目而闲置。三是缺乏配套机制。加强资金的有效管理、形成合理地责任问责制、建立行之有效的资金监管制度都是当前地方乃至中央政府解决当前资金管理问题的当务之急。有些地方的资金管理制度不完备，致使部分地方政府没有及时的将资金结余纳入下一个年度预算与计划，这样就造成了资金的长期沉淀。正如發生在贵州省黎平县的帮扶资金闲置案。由于项目缺乏前期科学的决策以及后期严格的执行，该县有3666.4万元帮扶基金闲置、长期滞留时间超过1年，其中655.83万元结转结余超过两年。

3. 财政扶贫基金运作监督机制不健全

在过去传统的监管模式下，部门之间往往都是各自为政，缺乏必要的沟通，而纪查检察机关组织的检查却往往是“事后诸葛亮”，不容易做到及时、有效、公正的检测。特别是当遇到资金安排和项目管理链长、专业性强、环节多，对扶贫资金账目的审核效率较低、时间周期长的情况，监管的范围通常是有限的，督查深度往往也是不够的。众所周知缺乏监督体制的地方，往往会成为滋生腐败的窝点。多年来，正是由于缺乏配套的监督体系，我国多地才会接连发生地方干部挪用、扣留困难群众脱贫补助金的恶性事件，对受害群众与公众都造成了极为恶劣的社会影响。

（二）帮扶基金管理运作中存在问题的解决方案

习近平曾指出，我国的扶贫开发工作已经进入到了“啃硬骨头、攻坚拔寨”的冲刺时期。于这个关键时期采取一些必要的手段与措施，切实解决好当前所存在的帮扶基金三大问题就显得尤为迫切。

1. 完善规章制度，遏制基金挪用现象

正如上文所述，地方存在由于财政紧张而挪用帮扶资金的现象。为了杜绝这种现象，政府采取了帮扶资金专项使用的方法，这在一定程度上遏制了这种行为的发生。殊途同归，政府也可以在现有规章制度的基础上，进一步的加强与完善这部分的相关内容，从而达到防患于未然、从根本上解决问题的效果。endprint

2. 变“输血”为“造血”，提高基金效益

要想让帮扶基金发挥最大效益，首先需要科学合理优化资金支出的结构，这是提高帮扶基金效用的基础与垫脚石。授人以鱼不如授人以渔，在帮扶基金的运作过程中，既应当加强“输血”，即保证困难群体当前生活质量问题，但又不能仅仅限于保证其的基本生活，还应当在“输血”的过程中加以“造血”，从根本上解决当前困难群体的贫困问题，防止“返贫”现象的发生。接下来，是积极探索有利于帮扶基金整合机制。幫扶基金的筹集渠道广泛、形式多样，所以需要打造资金整合平台，统筹规划各项帮扶基金的分配与使用，实现各项帮扶基金之间横向联系，在拓宽资金渠道的同时，也找准了资金重点投资的方向。定好帮扶基金的投资目标与投资方向后，就应当着重是严格帮扶基金的预算编制与执行。预算编制的科学性、执行度的高低都会直接关系到扶贫基金的效益能否实现最大化。政府需要做的，是在加强资金管理的基础上，加快帮扶基金的投入，以实现最后资金使用效益的最大化。这要求政府在加大对资金投资力度的同时，严格严肃地施行帮扶资金规范条例；在不改变资金投入方向的同时，不产生结余资金。最后，需要政府加强资金的检查监督力度。通过这种“回头看”的举措，不但可以发现在资金使用过程中不合理的情况，在往后资金的运作流程中加以规避，还可以杜绝贪污腐败的滋生与权力的滥用。在当今各项制度日趋完善的中国看来，这是非常有必要的。

3. 科学规划制度管理，杜绝基金闲置现象

帮扶基金闲置会对国家与对口贫困群体造成不可估量和难以挽回的无形损失。追根溯源，对于当地政府可能存在的决策失误和执行力度不够的问题。针对前者可以采取在前期规划者树立科学决策、精准规划、实事求是目标准则，在后期的立项流程中决策者根据项目的可行性评估，严格把关，筛选推举出高效益、好操作、低风险的扶贫项目。针对后者问题，则可以采取“用制度管人、靠制度管事”的方法，通过出台一系列与管理扶贫资金相关的条例与规章制度，明确相关人员的职责关系，让未来的帮扶资金闲置问题的处理有法可依、有章可循。也只有这样，才能保证资金的管理者会将资金高效的运作起来，让资金源源不断的为扶贫项目带去活力，从而造福于困难农户。

4. 健全基金监管机制，出台“阳光”监督政策

要想健全帮扶基金的监督机制，说到底就是要加强对帮扶基金的跟踪监管。地方政府应当采取相关行动，领导所属县区、单位对扶贫资金项目的实施单位就资金的使用情况进行全面彻底的清理整顿，与此同时也要对审计调查过程中发现的问题进行纠正与改进。

第一，要执行扶贫项目保障制的相关规定，以严肃的态度对待资金分配问题。第二，应当切实加强对扶贫基金的规划管理，保障项目资金计划的严肃性。第三，要对资金的使用效益情况进行全方位、持续的跟踪监督，使得项目资金的安全性得到保障。第四，需将资金的监管情况公示，施行资金管理的“阳光政策”，运用社会的力量进行资金的监督，保障项目资金使用的合规、合理与效益，杜绝项目资金使用过程中可能存在的违法乱纪问题的发生。

三、总结

综上所述，资金偏离目标效益低下、长期闲置滞留与监督机制不健全这三大问题依旧是阻碍我国进行深度精准扶贫的三大瓶颈。而造成这些问题的原因多是不周全的规划、较低的执行力度与制度上的缺漏。而要解决这些问题，政府可以通过科学规划、加强管理监督与完善相关配套制度来进行有效管控，对此中央高度重视。日前国家财政部已经印发了《中央财政专项扶贫资金管理办法》，其中明确地提出了将中央财政专项扶贫基金的项目审批权限下放到了县级，同时这也强化了地方对中央财政专项扶贫基金的管理职责，进一步指明了各级地方财政、发展、扶贫改革等相关部门在项目使用的管理方面和专项扶贫基金的监督职责，是对解决资金的闲置问题的一次重大尝试。同时《中央财政专项扶贫资金管理办法》也指出将不再会对资金的使用目标与方向提出具体的要求，这迎合了不同地区扶贫开发不同的需求，提高了资金的利用效率，在一定程度上缓解了当前地方所存在的帮扶基金运作效益低下的问题。然而，当前所施行的条例依旧存在着可能形成项目执行与资金监管脱节、项目欲实施而资金到位晚与资金挪用的现象，对于从完全解决帮扶资金管理与使用的问题的目标还存在着一定的距离，这需要政府在未来的实践操作与制度创新中做出更大的努力。

如果说“全面小康”是全中国人民追求伟大复兴中国梦的一场马拉松，那么扶贫开发就是这场马拉松的“最后一公里”。在这“最后的一公里”的路上，让每一分帮扶基金都用在帮助困难群众脱贫的刀刃上，让帮扶基金成果效益最大化，将成为每一个地方政府不懈追求的目标。

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（作者单位：袁天立，四川农业大学经济学院；毛岚、罗华伟，四川农业大学管理学院）endprint