上海自贸区建设如何更好地体现国家战略

（华东师范大学 社会科学部，上海 200062）

上海自贸区建设如何更好地体现国家战略

谭影慧

（华东师范大学 社会科学部，上海 200062）

上海自贸区建设三年来，在投资管理、贸易便利、金融开放、事中事后监管、加快政府职能转变、推进“双自联动”等方面等取得了突出的成就，基本体现了国家战略。未来，上海自贸区为了更好地体现国家战略，要进一步对标国际经验，体现“国家试验”，对接企业需求，坚持制度创新，努力实现“最高、最广、最好”。

上海自贸区；国家战略；国家试验

建设上海自贸区是中央全面深化改革、推进新一轮对外开放的重大战略。因此，上海自贸区建设必须要体现“国家战略”。具体来说表现在两个方面：一是要站在中国新时期对外开放的全局来认识上海自贸区，看上海自贸区是否对标“国际标准”，先行先试更高水平的对外开放，进行压力测试。二是要以全国改革开放排头兵和先行者的视角来认识上海自贸区，看上海自贸区是否形成“可复制、可推广”的制度创新的成果，带动全国开放型经济新体制的建设。

一、对过去三年上海自贸区体现国家战略的评价

上海自贸区建设三年来，在投资管理、贸易便利、金融开放、事中事后监管、加快政府职能转变、推进“双自联动”等方面等取得了突出的成就，基本体现了国家战略。主要表现在：

1、在投资管理创新方面

上海自贸试验区对标国际通行投资管理规则，以负面清单管理模式为突破口，在投资领域开展了一系列国家试验，加快创新境外投资备案管理制度、商事登记制度改革、服务业对外开放等，形成更加开放透明的投资管理制度，逐步降低制度性交易成本，提高了自贸区入驻企业经营的获得感。

2、在贸易监管创新方面

上海自贸试验区以贸易便利化为核心，在“一线放开、二线管住、区内自由”、国际贸易“单一窗口”、货物状态分类监管、平行进口汽车、艺术品保税展示交易、国际中转集拼、国际船舶登记、启运港退税等方面做出了一系列有益的探索，贸易便利化水平大幅提升，“境内关外”的贸易监管模式基本建立，基本实现了“一线放开、二线安全高效管住、区内自由”。

3、在金融开放创新方面

上海自贸试验区围绕自由贸易账户体系、外汇管理创新和人民币跨境使用、金融服务业对外开放以及金融监管和风险防范机制等方面开展实验，努力建立金融创新框架体系，推动面向国际的金融交易平台建设，推进投融资汇兑便利化，加强自贸试验区金融改革创新与上海建设国际金融中心的联动，建立完善金融监管和防范风险的机制，为金融开放创新提供“压力测试”，有效发挥了自贸试验区金融改革开放“试验田”的作用。

4、在事中事后监管创新方面

上海自贸试验区围绕正确处理好政府和市场的关系，探索采用负面清单管理模式，政府从事前审批转变为事中事后监管，推动政府职能转变，释放改革新红利。负面清单模式使得以传统审批制为主的政府管理模式发生了根本性转变。

5、在加快政府职能转变方面

上海以自贸试验区理念改造一级地方政府，推进政府职能转变，取得突出成效。上海自贸试验区成立后特别是扩区以来，坚持以“简政放权、放管结合、优化服务”为统领，探索在一个完整行政区域内完整一级地方政府的管理新体制，系统化推进政府职能转变，努力做到放得更活、管得更好、服务更优。上海自贸区紧紧抓住制度创新这个关键，围绕构建开放型经济新体制、探索区域经济合作新模式、建设国际化法治化营商环境等核心内容，全面推进行政审批制度改革，全面推进政府信息化建设。通过系统集成，探索建立起社会信用体系制度、信息共享和综合执法制度、企业年度报告公示和经营异常名录制度、社会力量参与市场监督制度及各部门的专业监管制度五位一体的基本制度。目前，建立与社会主义市场经济规律相符合、与开放型经济体系相适应的一级地方政府管理体制的改革已经全面启动。

6、在加快推进上海自贸区建设和上海张江国家自主创新示范区联动发展方面

“双自联动”从酝酿到系统推进，在制度创新、开放创新、金融创新、科技创新的深度融合上，在促进人才、机构、资本、技术等全球创新要素、资源的跨境自由流动与高效配置等方面积极探索，制度创新和科技创新的融合叠加效应不断显现。

二、未来上海自贸区如何更好地体现国家战略

应该说，上海自贸区三年建设取得了辉煌的成绩，基本实现了自贸区“国家战略”意图，但同时也还有许多不尽如人意的方面。未来，上海自贸区为了更好地体现国家战略，要更进一步对标国际经验，体现“国家试验”，对接企业需求，坚持制度创新，努力实现“最高、最广、最好”。具体来说：

一是最高。所谓“最高”，就是要深化“境内关外”管理模式创新，建立国内开放程度最高的自由贸易试验区。过去三年，上海自贸区“境内关外”管理模式已经基本形成，创造出了许多可复制可推广的制度经验。未来，上海自贸区要进一步借鉴国际经验，根据构建开放型经济新体制的要求，积极构建具有国际先进水平的投资管理制度、贸易开放和监管制度。要进一步完善负面清单管理模式，不仅要在形式上，更要在内容上缩短负面清单，落实服务业制造业扩大开放措施，进一步深化境外投资管理方式改革和商事登记制度改革，推进“证照分离”改革试点。要在贸易便利化方面进一步解放思想，更新管理观念，聚焦企业需求，进一步创新各种便利措施。重点是要进一步探索和完善“境内关外”的贸易监管模式。在具体的监管制度与流程设计上还可以进一步简化，企业的通关成本还可以进一步降低，通关效率还可以进一步提高。可以先从保税区开始推进。比如，在总结国际贸易“单一窗口”2.0版的基础上，研究国际贸易“单一窗口”3.0版，构建国际最高水准的国际贸易“单一窗口”服务模式。货物状态分类监管模式试点企业的条件和门槛可以适当放宽，试点企业的类型也要进一步扩大。充分发挥上海自贸区先行优势，把上海自贸区建设成为全国开放度最高的自由贸易试验区。

二是最广。所谓“最广”，就是要进一步扩大金融开放创新，建立国内开放领域最广的自由贸易试验区。随着自贸区战略的不断推进，目前已经形成“1+3+7”的战略布局。总体上看，每一个自贸区都有自己的具体定位。上海自贸区要继续保持在全国自贸区战略中的领头羊地位，也必须要有自己的独特定位，其中一个非常重要的特色就是金融领域的开放创新和先行先试。金融领域开放创新是中央赋予上海自贸区的一项特殊使命。上海自贸区要充分利用这一契机，积极探索金融领域开放和管理的国际经验，加大金融开放创新力度。要研究金融负面清单管理模式，尽快制定和出台上海自贸区“金融负面清单”，既要放得开，又要管得住，实现风险可控。特别是要进一步深化上海自贸区建设与上海国际金融中心建设的联动机制建设，不断拓展金融服务功能，优化金融发展生态，打造金融中心核心功能区。要加快实施《进一步推进中国（上海）自由贸易试验区金融开放创新试点加快上海国际金融中心建设方案》（新金改“40”条），不断完善金融创新框架体系，进一步拓展本外币一体化运作的自由贸易账户功能，深化人民币跨境使用和外汇管理创新，加快推进棉线国际的金融交易平台建设，建立和完善金融监管和风险防范机制。上海自贸区在过去三年建设中的一个明显的不足就是金融改革开放的试验不是很充分。当然，这当中也是有很多客观原因的。上海自贸区未来建设的一个十分重要的任务就是要进一步进行金融改革开放的压力测试，为全国金融改革开放探路。在当前的形势下，我国金融改革开放既要进行，更要稳妥，不能超越我国经济发展的阶段而不切实际地实施金融领域的对外开放。金融领域的对外开放的试验只在上海自贸区内进行，上海自贸区在金融领域开放创新的先行先试没有“可复制可推广”的要求。因此，上海自贸区充分发挥特殊的区位优势和特殊的国家使命，把上海自贸区建设成为国内开放领域最广的自由贸易试验区。

三是最好。所谓“最好”，就是要不断深化自贸区管委会与浦东新区政府在功能上的全方位融合，建立国内最好的完整一级地方政府治理体系。要在现有自贸区管委会与浦东新区政府合署办公，以及外高桥保税区、金桥加工区、陆家嘴金融园区、张江高科技园区、世博园区合署办公的基础上，进一步优化功能配置，深化管理协调，避免创新的“碎片化”造成的管理冲突和服务摩擦。要借鉴国内国际在政府职能转变方面的重要经验，深入研究和总结上海自贸试验区现行政府管理体制中的困难、问题和瓶颈，在“放、管、服”的整体框架下，制订浦东新区作为一级地方政府加快转变政府职能的系统集成性的改革举措，形成一整套适应市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的体制机制和提高经济治理能力的制度安排和稳步推进的整体设计，尽快制定出台《中国（上海）自由贸易试验区和浦东新区事中事后监管体系的总体方案》。要增加“放”的协同性、“管”的有效性和“服”的主动性，进一步理顺政府和市场的关系。要进一步完善权力清单和责任清单，尽快推出2.0版，对全力做减法，对责任做加法。对列入议事日程的改革事项，要按不同行业的要求，以事中事后严管为原则，按照“谁审批、谁监管；谁主管、谁监管”以及“属地监管”的要求，逐项制定事中事后监管方案和实施细则。上海要充分发挥上海自贸区和浦东新区的联动优势，通过自贸区改革成果的二次转化，把自贸区管理体制机制创新成果逐步移植到政府管理改革中去，把上海浦东新区政府管理建设成为国内最好的地方政府治理体系。

[1]肖林、马海倩：国家试验——中国（上海）自由贸易试验区制度设计[M].格致出版社，2014.

[2]赵晓雷：上海自贸区要深化改革开放 保持先发优势[N].中国社会科学报，2015-12-8.

[3]马海倩：上海“十三五”开局重大问题与重点工作研究[J].科学发展，2016（1）.

[4]郭晓合、陈雯诗：上海自贸区负面清单与国际BIT谈判接轨研究[J].经济体制改革，2015（4）.

[5]李墨丝、沈玉良：从中美BIT谈判看自由贸易试验区负面清单管理制度的完善[J].国际贸易问题，2015（11）.

（责任编辑：胡冬梅）