论税收优惠对新能源产业的导向作用

2017-12-10王金龙

经济研究导刊 2017年20期

关键词：优惠政策税收政策优惠

王金龙

（德宏师范高等专科学校经济管理系，云南芒市，678400）

论税收优惠对新能源产业的导向作用

王金龙

（德宏师范高等专科学校经济管理系，云南芒市，678400）

各国在传统能源短缺制约条件下，纷纷探寻新能源，新能源产业态势积极形成。新能源产业发展后劲足、空间大，但面对陌生市场，风险也很大。为促进提高资源利用率和节能减排，探寻新能源产业是必然的。然而，新能源产业的大力发展离不开税收政策的引导，政府必须通过税收政策调控，助推新能源企业积极探寻开发新能源，引导新能源产业可持续发展。

新能源；产业；税收优惠；导向作用

引言

目前，人类社会在经济、科技等方面都取得了空前发展，但也消耗了大量的自然资源，造成环境污染、资源短缺，甚至引发资源争夺战争，从而迫使人类寻找清洁的可再生能源，即新能源。新能源是指以新技术为基础，以绿色与低碳技术为标志，主要包括水电、风力、太阳能、核电、地热能、地温能、海洋能、生物质能、沼气发电，以及煤的洁净利用等清洁能源与可再生能源。新能源相对常规能源体现以下特点：第一，环保清洁。新能源在充分利用的过程中，几乎没有或很少有损害生态环境的污染物排放，并且不含碳或含碳量很少，对环境影响小，起到节能减排，绿色生态作用。第二，多数新能源为再生能源。除非常规化石能和核能源外，其他能源均可再生，并且储量非常充足，分布广泛，可供持续利用。第三，新能源开发利用技术要求高、成本大，同时安全标准也高。第四，新能源应用相对灵活，要求做到因地制宜，既可小规模分散式利用，又可以大规模集中开发利用；第五，新能源波动性大，对持续供能不利。正是由于新能源有这些特点，各国都非常注重其开发利用，也相应出台了一般性税收优惠政策，但缺乏针对性的完善的专门税收优惠政策，未形成针对性的税收优惠政策体系。一个针对性的良好的税收优惠体系将对新能源产业的发展具有积极的导向作用，这种导向能推动新能源产业的积极发展。

一、加大对新能源产业实行税收优惠的紧迫性

（一）税收优惠政策能平衡人们对能源需求的矛盾

目前我国已成为世界第一大能源消费国，第一大碳排放国以及第四大石油进口国。这数据背后表明，我国不合理的能源结构对气候环境造成不利影响，使能源储备减少与能源需求之间矛盾加大；对外能源依赖程度加大，引发各国能源危机，造成各国能源供应之间的矛盾。这些矛盾主要通过积极开发新能源来解决。因此，我国对新能源有着迫切的需求，未来能源产业的发展，离不开新能源。

（二）税收优惠政策是推动新能源产业发展的重要手段

税收作为政府宏观调控经济政策以及推动各项产业发展的重要手段之一，尤其在引导和促进新能源产业发展方面发挥重大作用。世界各国都利用税收政策不断培育新能源产业的发展，增强企业独立创新能力，有力推动产业结构重大调整，挖掘新的经济增长点。目前，《可再生能源法》已明确规定，对列入可再生新能源产业发展指导目录的项目，给予税收优惠。①《中华人民共和国可再生能源法》，第六章，第二十六条。但我国并未出台相应的税收优惠配套措施，尚未充分发挥税收政策对新能源产业的激励和引导作用。因此，制定正确有效的税收优惠政策对促进新能源产业发展具有重要的意义。

（三）税收优惠政策对新能源产业发展具有导向作用

税收优惠政策是国家财政政策的具体组成部分，是我国激励扶持新能源产业发展最常用的手段。财税政策中税收优惠政策对产业发展具有明显的导向作用，主要表现为让有限的税收优惠发挥有效的带动作用，不断促进新能源产业的发展。新能源产业发展可能面临引进先进技术和设备更新、风险投资、科研开发、产品更新，甚至体制改建，由于产品市场销售陌生，资金需求短缺等突出问题，严重影响和阻碍了新能源产业的发展，新能源产业发展遭遇瓶颈。因此，在中国新能源产业发展过程中，应充分发挥财税政策导向扶持作用，使新能源企业得到切实的税收优惠，减轻企业开发新能源成本，促进新能源产业可持续发展。

除上述主要作用外，充分利用税收优惠政策积极发展新能源产业，有利于我国既能改善能源结构，又节能环保；有利于我国培育新的经济增长点，还可以降低企业投资的成本，降低新能源产业研发过程中高研发费用的风险，有利于抑制传统能源对环境的影响，合理调整产业结构。

二、新能源产业税收政策的缺失

（一）税收政策体系本能调控作用缺失，影响新能源产业结构优化和发展

目前，我国尽管已出台了一些相关新能源产业发展的税收优惠政策，但针对性和有效性不足。新能源产业突显出具有技术前瞻性和产业前导性的特点，理应在不同的发展阶段都应该得到不同的税收政策支持。但现行税收优惠政策大多数是基于科技创新和技术进步的角度考虑，并且仅针对新能源的研发、投资和生产给予了税收优惠，缺乏对新能源产品各开发阶段和消费环节的税收激励。同时，税收优惠只针对具体的某种新能源如风电、水电等，范围小，涉及税种少，主要集中在增值税、企业所得税上，缺乏对新能源产业整体全局性的考虑，丧失其他税种对新能源产业的调控作用。因此，新能源产业结构在现行税收优惠政策体系下得不到优化和协调发展。

（二）针对新能源产业，税收优惠力度不够

目前的税收优惠还不足以有效降低新能源开发成本，使之丧失市场竞争力，主要表现在：一是进口环节税收优惠政策发挥效果差。对属于新能源产业的外商投资项目和国内投资项目进口自用设备，免征进口关税和进口环节增值税。这项税收优惠理应效果最好，但很多地方政府采购遵循国货优先原则，限制了新能源企业自主选择外国先进设备的机会，使税收优惠政策效果大打折扣。二是相关税收优惠政策长期向企业生产加工、销售两个环节倾斜，即只注重对结果优惠，缺乏对创新和流转过程的优惠，如引进技术和扩大再生产、在产品研发、技术转化环节上并不给予优惠。事实上，新能源产业在创新和流转过程中，在取得经济效益前已进行了大量的科技投资，却享受不到税收优惠，这无形中加大了企业成本，阻碍了企业创新新能源产业发展。

（三）所得税税收政策不利于新能源产业发展

一是《企业所得税法》规定，应纳税所得额中，广告宣传费允许按当年销售收入不超过15%的部分准许扣除，超过部分在以后纳税年度予以扣除。这项规定对所有行业都是一刀切。而新能源产业是一个新兴产业，在产业发展初期势必需要进行大量的市场推广和宣传，前期产生的广告宣传费用多，当期又得不到全额扣除，不利于新能源产业的创业推广。二是现行个人所得税税制缺少对科研人才获得的个人所得实行税收优惠，具体表现为省级以下人民政府对企业颁发的重大成就奖和科技成果奖仍然征收个人所得税，同时企业在引进科技人才时，以技术入股而获得的股权收益在现行税制中也缺乏明确的税收鼓励措施，因此不利于在激烈的国际科技竞争中引进更多的新能源产业高科技人才。①杨明.高新技术企业自主创新能力的税收政策研究[J].黑龙江对外经贸，2011，（3）.

（四）增值税税收政策对新能源产业发展的不利影响

一是在新能源开发过程中，企业实际发生大量的科研和开发费用，如研究开发费、技术转让费、特许权使用费以及科技咨询费等，甚至直接外购无形资产。但现行增值税的进项税抵扣范围没有囊括这些费用项目，发生的费用不得从销项税中抵扣，增加了企业税负，挫伤了新能源企业外购无形资产、自主研究和创新的积极性。②杨明.高新技术企业自主创新能力的税收政策研究[J].黑龙江对外经贸，2011，（3）.二是针对能源的增值税税率单一，仅仅将原油与煤气、人工沼气、居民用碳制品等能源做出了增值税税率17%和13%的区分，不能很好的限制传统能源产业的发展。三是增值税进项税抵扣对新能源产业来讲是有形无实，新能源产业由于自身的特殊性，可抵扣的进项税少，实际的税收负担重，不利于新能源产业的生产和利用，有碍新能源产业发展。③文杰.支持新能源产业发展的税收政策探讨[J].税务研究，2011，（5）.

（五）其他税收政策对新能源产业的不利影响

一是资源税。为促进资源合理利用，资源税实行在开采原煤、原油、天然气环节征税，但其开征的仅限于调节收益级差，却未考虑资源的稀缺性、不可再生性和环境污染因素，税率极其偏低。因此，传统能源定价也随之偏低，使新能源丧失成本竞争优势，这样，资源税就起不到间接激励新能源产业发展的作用。二是消费税。消费税目前依据的是《中华人民共和国消费税暂行条例》，此条例从法律体系层次上来讲属于由国务院财政部门颁发的部门规章，其法律层次低于税收法律和税收法规，显然立法层次不高，法律效力不强，征管能力差。因此，不同程度上削弱了消费税对收入分配和引导消费功能的调节作用，尤其是对新能源产业缺少导向作用，与消费税本来的立法目的相悖。

三、完善新能源产业税收优惠政策的建议

（一）实行逆向限制税收政策

税收政策本身的调节包括对生产环节、消费环节的正向支持政策和逆向调整。我国不仅要调整税收优惠的力度及范围，还要认清新能源产业发展的重点环节，着重加强技术环节的税收支持。根据我国资源的分布情况，调整我国税收支持政策，主要表现，在一方面要大力倾向新能源产业，另一方面同时要限制或取消传统能源的税收优惠。比如，以提高传统能源的税率、减少对传统能源的税收抵免、加大传统能源设备的折旧年限、对污染环境的能源采取开征新的税种等方式，加大传统能源使用的税收负担，从而达到限制其发展，反向促进新能源发展的作用，做到正向支持和逆向限制并用，使税收政策发挥最优效果。

（二）加大所得税对新能源产业的优惠力度

1.个人所得税税收优惠。对发展新能源产业有突出贡献的科技和管理人才给予个人所得税优惠。一是奖励方面。对新能源产业高科技人才在技术成果、技术服务方面取得的收入可比照稿酬所得征收，税率再减征30%，实际按14%来征税，甚至直接对新能源产业科技研究开发人员取得的技术成果奖励、特殊津贴的个人所得直接免税。二是税前费用扣除。对高等院校、科研机构的高科技人才以股份或出资比例等股权形式获得的所得允许扣除教育和培训支出，重视高科技人才，加大教育投资，以调动个人在新能源产业的创新和研究积极性，促进新能源产业的发展。三是对高科技人才取得的技术转让收入应该给予免税。

2.企业所得税税收优惠。一是鉴于面临新能源产业发展的技术瓶颈，大幅度提高对新能源企业开发新技术、新产品、新工艺所发生的研究开发费用的加计扣除比例。二是对研发和生产新能源产品购进的设备允许采用加速折旧，对新能源企业为研发和生产新能源而外购的无形资产予以税收减免，包含对出让方，并对受让方适当缩短无形资产摊销年限。

（三）充分全面发挥税收完整体系的作用

充分发挥除增值税、所得税外其他税种的税收激励作用。对新能源汽车免征消费税、车辆购置税以及定期减免车船税。同时，对符合“四区”标准的新能源企业减征或免征城镇土地使用税和房产税。对新能源开发和利用技术转让合同免征印花税。平衡新能源设备进口关税，因为过高的进口关税不利于从国外引进新能源先进设备，降低生产效能；相反，过低的进口关税不利于保护和提高国内新能源产业的竞争力。同时，取消对污染严重、资源和能源耗费严重、低附加值产品的出口退税政策。对新能源企业的生产用地可以在营业税、城镇土地使用税、房产税、耕地占用税等税种上给予一定的免征或减征，对直接从事新能源技术开发、技术转让和与之相关的技术咨询、技术服务业务取得的收入可减征或免征营业税。①

（四）税收优惠应从结果向全过程转变

税收优惠应从结果向全过程转变表现两大方面：一方面是加大对新能源产业前期研究阶段的税收优惠。我国应充分结合新能源产业具有高投入、高风险和高回报的特点，设计促进研究开发的税收政策。重点应放在补偿和降低新能源产业的前期投资成本，把目前主要对产品化阶段的税收优惠扩大到对科研技术开发补偿与中间放大试验阶段的税收优惠，从源头上拉动高新技术产业的发展。另一方面是从区域税收优惠覆盖到产业整个生产过程的优惠。具体包括四个环节：一是技术研发和利用环节。我国应对新能源产业的研发费用可以考虑实行“费用扣除”和“减免所得税”的双重优惠，例如，允许研究开发费用资本化，采取类似折旧的办法逐年扣除，扣除年限要求不少于5年，或者允许研究开发费用当年一次性扣除，从而减轻企业所得税税负。二是投资环节。我国应建立对新能源产业的投资可以永久享受投资抵免，甚至还应设立扶持新能源产业投资发展的专项基金，对新能源投资设备采用加速折旧方法。三是生产环节。在新能源生产环节，给企业自投产之日起一定年限内享受免缴企业所得税的优惠政策，或在一定年限内享受税收补贴。四是消费环节。对购买新能源产品，应给予税收优惠和税收减免政策，鼓励消费者积极使用新能源产品，既控制传统能源的消耗污染，又鼓励新能源的利用。因此，从新能源的各阶段的研发、产业资金的投入到企业生产与销售环节，再到居民的消费环节都给予了相应的税收优惠激励政策，使税收政策贯穿新能源的各个环节，起到全面推动、合理发展新能源产业的效果。

（五）完善新能源产业税法体系

一是制定系统的税法体系。我国应从发展战略高度制定完整的新能源财税政策支持体系，系统完整的制定鼓励新能源产业发展的税收优惠政策体系。二是赋予地方一定税收政策的调整权，使中央政策与地方发展战略紧密结合。三是结合新能源产业特征，采用更为灵活多样的税收优惠方式。既要实行鼓励研究开发新能源等普惠制的税收政策，又要实行对新能源产业的针对性的税收优惠政策；既实行正向税收激励政策，又实行反向的税收限制政策。四是运用综合税收激励方式。我国可以综合实行投资抵免、财政补贴与减税、亏损补偿、生产税收抵免、加速折旧、再投资退税、税收返还、税收抵扣、延期纳税等国际通行方式，以弥补新能源税收优惠政策单一的缺点。比如，对新能源产业由于技术进步、产品更新较快的无形资产也可以加速折旧，按3年或5年进行摊销。再如，对新兴战略性企业和风险投资企业税前亏损弥补年限再进行延长，充分体现税收优惠对这些企业的倾斜。总之，我国在税收激励方式上应采用系统、全面的税法体系，有针对性地支持与鼓励新能源产业的发展。

（六）除税收优惠以外需配套融资政策

税收优惠可以减轻新能源企业的税负，提高新能源产业的创新积极性，但并不能直接解决新能源产业的资金需求问题。此时便需要财政政策和货币政策的协调与配合。新能源产业属于高研发成本的新兴产业，其产业新技术的研发与创新，需要大量的资金支持。在企业新能源产业发展的初期，我国应给予其充分的肯定与激励。政府应对企业的融资提供更多的便利，增加企业及个人对新能源产业的投资兴趣，从源头上支持其产业的发展。首先，成立新能源产业发展基金，可包括为新能源产业的发展准备技术研发的资金、高科技人才研发成果的奖励基金等。其次，政府应要求各商业银行积极配合推出新能源项目融资政策，甚至适当降低新能源企业投资贷款利率，并增加企业融资方式，拓宽其融资渠道。再次，在金融机构研发与创新金融产品和融资工具时，降低融资门槛和融资风险，减轻融资难度，为新能源产业建立一个透明的融资环境。

[1]范云轩.财政支持、技术创新与新能源产业发展绩效研究[J].扬州职业大学学报，2015，（6）.

[2]何代欣.促进新能源产业发展的财税政策：评估与调适[J].税务研究，2014，（9）.

[3]陈丽丽.新能源产业的税收优惠政策分析与建议[J].吉林财经大学社会科学学报，2014，（4）.

[4]杨莎.促进我国新能源产业发展的税收政策研究[J].江西财经大学学报，2013，（3）.

[5]高巍，胡望舒.推进我国新能源产业发展的税收优惠选择[J].财政监督，2013，（11）.

[6]顾辰晴.主要发达国家新能源发展中的税收激励措施与补贴制度研究[J].吉林大学社会科学学报，2014，（4）.

[7]杨明.高新技术企业自主创新能力的税收政策研究[J].黑龙江对外经贸，2011（3）.

[8]文杰.支持新能源产业发展的税收政策探讨[J].税务研究，2011，95

[责任编辑柯黎]

①王玺，蔡伟贤.构建我国新能源产业税收政策体系研究[J].税务研究，2011.

F812.42；F426.2

1673-291X（2017）20-0085-03