论企业内部审计功能定位与组织体系重构

（暨南大学 财务与国有资产管理处，广东广州，510632）

论企业内部审计功能定位与组织体系重构

张春艳，杨年立

（暨南大学 财务与国有资产管理处，广东广州，510632）

作为企业的重要监督机构，内部审计在公司治理中起着非常重要的作用，而内部审计组织体系的合理和科学性，对企业进一步的发展和壮大有至关重要。因此，本文从内部审计组织体系的含义和构成要素出发，提出构建企业审计监察部，探讨适合我国企业的内部审计组织体系，以期为完善我国现代企业内部审计监督功能提供借鉴与参考。

内部审计；独立性；审计监察部；组织体系

一、引言

随着市场经济的发展和企业改革的深化，企业内部审计愈来愈显得重要。2003年，审计署出台的《内部审计工作规定》是我国内部审计建设更加具有法治性以及流程性特征的里程碑，为我国广泛实行内部审计奠定了法律基础。这部法规重新界定了内部审计的定义，认定内部审计是一种独立、客观的确认和咨询活动，通过对单位的业务活动、内部控制以及风险管理的恰当性与有效性进行监管和评价，达到完善单位治理、增加价值以及实现目标的功能。由于经济环境和审计环境的变化，内部审计的思想、理念也随之改变和创新，国际内部审计师协会重新修订内部审计的定义，将内部审计的确认与咨询两大功能并列起来，强调内部审计在公司治理、内部控制和风险管理中的作用，并着重提出内部审计的增值功能（IIA，2009）。内部审计的“免疫系统”功能、风险管理、内部控制、增加价值和完善治理等新理念日益深入人心，内部审计的职能定位越来越准确，发挥作用的空间和范围越来越广泛。2013年修订后的《中国内部审计准则》对此做出了新的规定和要求：内部审计是一种独立、客观的确认和咨询活动，它通过运用系统、规范的方法，审查和评价组织的业务活动、内部控制和风险管理的适当性和有效性，以促进组织完善治理、增加价值和实现目标。

与此同时，中国内部审计协会开展了“公司治理与内部审计”的理论研讨会，并就我国企业的治理现状达成共识：在组织结构方面，董事会机构职责不清，独立性不强，尤其是董事会与管理层成员重合过大；在监控机制方面，“弱所有者，强管理者的内部人控制现象”十分普遍。这也造成我国企业内部审计机构设置不合理，审计范围有限，审计作用不显著，审计人员的构成不专业。事实上，我国企业内部审计应该、也可以发挥重要作用，包括在企业改组改制中发挥维护作用，在企业经营中发挥管理控制作用，在经济责任审计中发挥评价作用，在年度财务报表审计中发挥监督和制约作用等。因此，我们需要借鉴西方发达国家的做法，结合我国企业改革的背景，重构我国公司治理新模式，提升审计委员会的地位，确立审计委员会与内部审计的关系，进而重新定位内部审计的角色，以便激发内部审计在我国企业中的生机与活力。

二、文献综述

构建组织结构的重点在于界定关键领域的权、责以及建立适当的沟通管道。一个良好的组织必须以执行工作计划为使命，并具有清晰的职位设置和沟通协调体系。为了明确和协调内部审计机构与董事会或最高管理层的关系，保证内部审计的独立性，增强内部审计工作的有效性，《内部审计具体准则第23号——内部审计机构与董事会或最高管理层的关系》一般原则规定：内部审计机构应该受董事会或最高管理层的领导，保持董事会或最高管理层的良好关系，协助董事会或最高管理层履行职责，实现董事会、最高管理层与内部审计在组织治理中的协同作用。但是在我国企业的组织体系具体设置时，审计机构实际上应该受董事会还是最高管理层领导存在很大争议。我国企业治理结构还不够完善，很多企业都未在董事会下设立审计委员会。Davide和Angela（2013）认为内部控制有效性与独立董事人数、CEO是否兼任经理、股东的表现没有明显关系，而与董事会的监督呈现正相关关系，表明不管是否设置审计委员会或相关内部控制委员会，将审计机构设在董事会监管下能有效发挥其职能。由于内部审计的特殊性，要保证审计职能的有效履行，内部审计机构的设置必须符合独立性和权威性原则，独立性和权威性的强弱取决于内审机构的隶属关系和领导层次的高低。李明辉（2009）指出，内部审计的独立性是内部审计活动所处环境中不存在可能对内部审计人员的独立判断产生重大影响的事项，内部审计人员因而能够基于其自身的知识、经验和技能自由地开展审计工作，依照相关职业准则搜集充分、适当的审计证据，并依据自己的专业判断做出客观公正、不偏不倚的结论。独立性是权威性的前提，而权威性取决于内审机构所取得的授权及审计结果的效力。因此，内部审计必须是一个独立的、直接隶属于企业法人的机构。

此外，很多文献都指出审计委员会作为监督机制的重要性。Kevin（2003）通过对企业外部债务者的调查发现，相对于对高级管理者的报告制度，他们更信任内部审计直接对审计委员会的报告制度下的财务报告。同时，不管是内部审计还是外包审计，两者只要是对审计委员会报告，则没有显著差异。另外，外包审计虽然会提高报表使用者对报表的责任，但是由于外部审计人员对企业运作情况不了解，不能发现企业潜在的重大风险问题，外部审计人员有可能泄露企业的机密。叶陈云等（2013）认为，随着企业规模的发展壮大和组织结构的日益复杂，单纯的财务审计已无法满足公司治理对内部审计的要求，经营审计这一长期被忽视的内部审计职能逐渐开始受到关注。现代内部审计不仅要履行监督职能，还要对企业经营运作、风险管理与控制情况审核，经营审计的对象不是财务活动而是整个经营活动，它关注企业经营的一切环节的经济、效率和效果，包括供应、仓储、生产、营销、客户管理和指挥系统等。与财务审计相比，经营审计关注的范围更大，它探索一项经济行为是否实现了效率最优化。这对现代企业内部审计机构的设置提出了新要求，不仅要能实行监督职能，还要能够完善经营管理职能。

三、企业内部审计的独立性与功能定位

“具有独立执行审计活动的良好组织地位”这个标志表明内部审计的“独立性”属于组织上的独立性。只有内审机构具有独立审计活动的良好组织地位，它才能够确保审计范围的广泛性、审计行为不受限制、审计意见或决定得到实施、审计建议得到适当采纳。它是保障内审机构独立履行其职责的首要条件，是具备开展审计工作的前提。IIA在《内部审计实务标准》中明确指出：内部审计机构是指负责监督机构的审计和控制工作的治理层，内部审计委员会是内部审计工作是否独立的首要屏障，而内部审计委员会的人员构成则是其发挥作用的关键所在。当前，我国内部审计委员会构成层次过于单一，人员之间没有相互制约关系。由于现行管理体制的落后和对内部审计人员的定位缺失，使得内部审计人员在开展工作的过程中缺少完整的独立性。因此，为了方便内部审计机构执行其工作发挥其职能，本文对内部审计机构进行了功能定位，建议在经营管理系统设置审计监察部，作为审计业务向审计委员会负责报告工作，受董事会直接领导，充分发挥内部审计机构作为审计业务部门的监督职能。同时作为经营管理部门，审计监察部要向总经理负责并报告工作，有利于发挥现代内部审计评价、鉴证和建设性功能的发挥，有利于实现内部审计改善经营管理，提高经济效益职能的发挥。这种双向负责、双轨报告，保持双重关系的组织形式，与IIA的《内部审计实务准则》的要求相一致。

审计监察部是企业内部控制的一个重要机构，它既是实施内部控制管理的参与者，又是内控执行情况的评价者。审计监察部的设置对提高审计效率，完善公司治理具有重大的意义：

1、成立审计监察部有利于完善公司治理结构

随着企业经营规模的扩大管理层次的增多，内部审计部门作为企业内控的执行部门之一，代表企业对内实行经济监督，强化服务职能，以确保企业经营战略、方针目标、规章制度的贯彻实施。审计监察部的设置提升了内部审计在公司组织框架中的相对独立性，在这种组织模式下，内部审计活动不受其他职能部门或个人的干扰，内部审计负责人向组织中的最高决策层负责并报告工作，可以从较为专业的角度，评估不同岗位或企业成员目标的实现情况，最终确保公司资产的安全完整、会计信息质量的提高和经营管理目标的实现。

2、成立审计监察部有利于实现公司管理标准化工作流程规范化

企业内部审计制度是企业实现自我约束的一项重要机制，审计监察部直属董事会管理，不直接参与企业经营管理且与其他部门关系独立，通过对企业内部其他各项约束机制进行评价和测试，找出可能存在漏洞的环节，形成报告向上级提出改进意见，公司修正制度以改进工作中的不足。在这样一个不断循环的监察—反馈—修正—监察的过程中，公司运行机制逐渐完善。

3、审计监察部可以构建一个统一、高效、开放的信息沟通系统

建立统一、高效、开放的信息沟通系统，可以极大地减少信息不对称带来的负面影响，降低公司的管理成本和交易成本。信息沟通系统是否通畅，决定着公司能否及时收集外部和内部信息；及时掌握营运状况和组织中发生的各种情况；还决定着能否实现信息在各公司各层次之间迅速地传递和交流，把握先机，对可能发生的异常状况做出反映，从而及时报告，防止重大损失的发生。在审计工作中，内审部门会与不同岗位的人员交流，并将这种信息在成员间进行有效的传递，总结管理经验和教训。通过对工作流程、管理缺陷的改进，可以避免明显的或隐藏的资源浪费，改善工作业绩，提高企业价值。

4、成立审计监察部有利于内部审计职能的充分发挥

在这种组织模式下，内部审计机构可以充分发挥监督、评价和服务职能。其利用相应的专业技能和资源优势，了解公司的内部控制，检查和评估公司的财务和经营数据真实性和可靠性，做到事前、事中、事后审计并重，做出客观公正的评价，向公司管理层提出改进和加强管理的措施。

四、企业内部审计组织体系及其构成要素

组织结构是组织内部成员的权利和责任关系，为了实现共同目标、任务或利益，从分工与协作的角度规定公司各成员间的业务关系，把人力、物力和财力等按照一定的形式和结构分配，有序有成效地组织起来而开展活动。企业组织结构按层次分，包括高层组织结构（股东会、董事会）和执行层组织结构（中层、基层组织结构）。企业组织结构建设的好坏直接影响到企业的经营成果及控制效果，内部审计机构是企业组织结构之一，也是是内部控制的重要组成部分。审计组织体系按审计运行条件划分要素，是由审计机构、审计人员和审计规范等相互联系而构成的有机整体；审计体系具有层次性，由上述要素相应而形成的审计机构体系、审计人员体系和审计规范体系。审计机构体系即是一般所称的侠义的审计组织体系。审计组织体系按审计机构设置划分要素，是由国家审计机关、企业内部审计机构和社会审计组织等要素相互联系而构成的一个有机整体，而本文所研究的重点在于企业内部审计组织体系。IIA颁布的《内部审计职责说明书》中指出：“内部审计是一项为了增加价值和改善运营所进行的独立的、客观的确认和咨询活动。它运用系统化、规范化的方法来评价和改善组织的风险管理、控制及公司治理过程的有效性，帮助组织实现其目标”。由此可见，内部审计的职能属于管理控制的范围，内部审计是建立于组织内部、服务于管理部门的一种独立的检查、监督和评价活动，它既可用于对内部牵制制度的充分性和有效性进行检查、监督和评价，又可用于对会计及相关信息的真实、合法、完整，对资产的安全、完整，对企业自身经营业绩、经营合规性进行检查、监督和评价，是为加强管理而进行的一项内部经济监督工作。因此，一个良好的内部组织体系应该满足能保证内部审计各部门机构充分调动各方要素，以更高效地履行内部审计职能实现内部审计目标。

要建立起与我国企业的制度建设相匹配的内部审计制度，首先必须充分认识我国企业内部审计的职能定位，以之为目标和衡量标准，才有可能在现实运作中实现内审制度的完善和发展。随着经济的发展和经济组织形式的演变，内部审计职能目前正经历着由“监督导向型”向“服务导向型”的转变。现代内部审计更多侧重于“服务”，即经济评价。内部审计人员除了及时、准确地向管理当局报告有关查错防弊和资产保护信息之外，更重要的任务是针对管理和控制的缺陷，提出建设性意见和改进措施，协助管理人员更有效地管理和控制各项活动，以提高经济效益。但我国企业固有的产权属性决定了其内部审计并不能简单定位为服务职能，而应综合各方面因素，形成包含监督、评价、管理和服务等各方面作用的职能体系。

1、监督职能

在社会主义市场经济条件下，政府和国有企业的关系已由直接行政管理转变为资产委托经营关系，因而国有企业内部审计的监督职能为资产责任监督，即对国有资产保值增值的监督。国有企业法人除了对国有资产负保值增值责任外，还应对企业的债权债务人、经营合伙人等履行相应的经济责任；因此，对国有企业的资产保值增值情况、资产质量、债务债权状况进行有效监督，是国有企业内部审计的重要职责。

2、评价职能

随着经济的发展和竞争的激化，决定企业兴衰成败的关键性因素在很多情况下不是资金的多少，而是产品的竞争力，这又取决于企业的技术实力和推动技术进步的能力。而技术进步和经济效益在短期内常存在矛盾，这就需要内部审计部门独立地、客观地进行评价，使引进先进的生产技术与保持良好的经济效益相协调。企业内部审计人员在掌握企业实际运行情况的基础上，客观地评价企业的运行效果、找出存在的缺陷和不足，并综合评价技术、资金、效益状况和发展，从而为企业管理者决策提供依据。

3、管理职能

随着企业自主权的不断扩大，企业经营的风险也不断加大，这就要求企业内部审计对企业的经营活动全过程进行监督和评价，及时发现问题，找出企业管理的薄弱环节，提出改进措施和意见，从而提高其经济效益。尽管内部审计人员并不具有实施具体管理的权限，但其相对独立的地位和对企业经营状况的了解，使其具备了从企业长远、全局发展高度检查、分析、考虑问题的能力；通过其对管理活动的具体评价，又使其具备了及时、有效纠正企业经营过程中的错误和弊端的能力。

4、服务职能

国有企业内部审计的服务职能是通过对被检查的经济活动的分析、评价，向企业领导者提出改进工作的建议和提供咨询等服务，从而帮助管理人员有效履行职责，提高工作质量的功能。内部审计的服务导向性转型已成为目前的大势所趋。

五、企业内部审计组织体系的重构与设想

内部审计组织作为现代企业制度下“三权分立”中监督权的补充，是经营者为完成自身职责而设立的一个补充管理系统，内部审计部门通过对同级其他部门或下一层次单位的管理和绩效活动进行单独的评价，为董事会或管理层行使监督职能和管理职能。由于企业运行中设立了各种管理单元，企业内部各部门之间可能存在着信息屏障和内部资源浪费，利益冲突部门可能会造成信息失真，进而导致管理层决策错误。这时需要一个独立的内部审计部门，站在企业的角度评价一项经济活动是否符合企业的整体目标，使企业各单位之间能互相补充构成一个完整的管理系统。从以有文献来看，最科学的内部审计组织体系应该是在董事会下设置审计委员会，内部审计机构直接对审计委员会负责。在经营管理部门设置内部审计机构，独立于经营管理其他部门，直接向审计委员会负责。这样的结构使内部审计机构既能满足独立性和权威性原则，完善监督职能，同时又能够调动各方力量，通过管理层和全体员工的共同实施，向管理层提出改善经营管理绩效的建议，保证企业实现战略目标。

具体而言，审计监察部作为新型内部审计机构，可以完善公司组织机构设置、加强企业自我约束，实现企业管理标准化、工作流程规范化。审计监察部是适应我国现代企业制度的内部审计机构，审计监察部的主要职责有：公司经营管理活动的审计监督，对合作公司的项目、工程、财务、经营等审计、监督和监察工作；对二级公司进行经济责任审计；对控股、参控股企业定期进行内部审计；负责制订公司《内部审计制度》和实施细则；负责与外部审计机构及有关部门进行业务沟通和协调。在界定了审计监察部应有的权责后，审计监察部通过定期向董事会、审计委员会、监事会和高级管理层递交工作报告，汇报内部审计活动的目标、职权、责任、审计计划开展的情况，以及审计中的重要问题，包括重大风险披露、重大控制缺陷与改进事项、发现的舞弊情况以及董事会及审计委员会、监事会和高级管理层需要或要求的其他事项，保证了信息沟通的实时性。

另外，从垂直管理体制来看，审计监察部实行项目负责制，集团总部设置审计监察部，对下属单位的经济活动分配项目小组进行内部审计，可以有效减少内部审计的多级构架。因为集团企业内部组织架构相对复杂，组织层次较多，不同层次的审计机构有不同的工作重点，若实行分级管理制度，各审计组织既要向本级管理层报告，又要向上层审计机构报告，这种双重领导模式极大地降低了审计组织的工作效率。所以内部审计组织体系可以采取集中管理的模式，整合系统审计资源，建立总部统一管理、各级企业有序联动的组织体系。审计监察部下根据企业经营性质，分设经营审计部、财务审计部、经济责任审计部、工程审计部、综合审计部，以项目组的形式分派到下属子公司开展审计工作。

六、结论与启示

通过上述分析，本文得出如下结论：从机构设置上说，领导内审部门的机构权威性越高，内部审计部门的独立性越强，可从两个层面上进行内部审计机构的设置改革：一是在总公司层面上，在董事会下设审计委员会，代表董事长对企业经济活动的合法性和效益性进行独立的评价和监督，形成处于决策系统与执行系统之间的监督系统。二是在分支机构层面，根据业务规模和性质，同时考虑成本因素，设立总经理领导下的独立部门，行使执行系统的内部审计职责。为进一步加强审计部门的独立性，便于审计工作的开展，保证审计的客观性和公正性，各分支机构的审计机构应垂直归属审计委员会的领导。其次，从人员及业务方面看，内部审计部门的业绩考核、人员职务的升迁和薪酬的变动应直接由董事会决定，不与所监督部门发生任何利益关系。内部审计人员不参与被审计单位的任何业务活动，以便客观公正地对被审计单位的经营活动做出评价和鉴定。应建立对内部审计人员的保护机制，保护认真、负责、忠于职守的监督者，从机制上保护其独立性。与此同时，本文也启示我们：制定企业内部审计的法规，保证内部审计人员的合法身份，使内部审计工作有法可依，内部审计人员有章可循，是国有企业审计工作面临的迫切任务。同时，要做好内部审计新人的选拔和老内部审计人员的业务培训及知识更新教育，抓好内部审计队伍的业务和作风建设，真正建立起高素质、高效率的内部审计队伍。只有这样，内部审计的作用才能完全发挥，企业的经济才能健康稳定地向前发展。

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（责任编辑：周晓梅）