“一带一路”战略对地方政府债务的影响研究

（吉林大学 东北亚研究院，长春 130012）

“一带一路”战略对地方政府债务的影响研究

杨东亮，张仲

（吉林大学 东北亚研究院，长春 130012）

“一带一路”战略的实施对我国地方政府债务产生重要影响。本文利用审计署数据分析我国地方政府债务现状和潜在风险，研究“一带一路”战略对地方政府债务的影响；发现“一带一路”战略会加剧地方政府债务风险，提出完善现有审计管理制度的风险化解建议。

地方政府债务；一带一路；债务风险；对策研究

一、引言

自2013年习近平总书记提出“丝绸之路经济带”、“21世纪海上丝绸之路”以来，“一带一路”战略成为全球关注的热点。“一带一路”战略国内布局的核心环节就是所在地区基础设施建设。现有基建投资主体以政府投资为主，政府投资力度的加大，必然导致现有举债规模的扩大，研究政府债务膨胀的其内在机制和外在原因非常重要。范剑勇（2014）认为，在预算软约束条件下，地方政府债务短期内起到杠杆作用，使得地方政府具有强烈的举债欲望。龚强（2011）指出，2005年前地方政府主要是为解决财政困难问题被动负债，2005年之后，变成了以城市建设和基础设施投资为主的主动负债。范剑勇（2013）提出，中国特殊的城乡二元土地结构赋予了地方政府垄断供应土地的权利和空间，从而通过出让土地获得抵押贷款，产生地方债务。黄芳娜（2010）认为现有官员升迁考核机制是地方政府大规模举债的动因之一，同时分税制改革后，地方财权事权不统一，财政转移支付制度不完善，导致地方政府一边税收收入大幅减少，一边需要承担大量的公共事务之处，客观上刺激地方政府通过借债融资。2008年以来，受全球金融危机的冲击和国内经济结构性问题的影响，随着国家实施积极财政政策，公共事务支出特别是基建支出大幅度提高。在国内需求和对外贸易不振的情况下，把流动性用于基础设施投资几乎成为地方政府实现经济增长的唯一手段（吕健，2015）。王俊（2015）提出金融分权体制下的行政干预和隐性担保机制下的非理性动机同样刺激地方债务的非理性扩大。

在当前地方政府偿债压力日益沉重的背景下，“一带一路”战略的实施会对地方政府债务产生怎样的影响，是需要明确讨论的问题，是否会加剧地方政府债务的信用风险，是否会形成地方政府债务危机，这些问题的研究非常有现实意义。本文利用审计署对全国各级地方政府的债务规模的审计数据，进行深入分析，从债务规模、举债主体、债务资金来源、偿债期限、资金投放几个方面分析地方政府债务的现实情况，并分析实施“一带一路”战略对地方政府债务产生影响，最后提出对策建议。

二、地方政府债务的现实情况

当前中国处在新常态的背景下，适度规模的地方政府债务有助于推动地区经济良好运行，提供更多就业机会、刺激经济增长、优化资源配置。但是如前文所述，政府债务存在挤出效应，较大程度影响私人投资。同时基础设施建设项目具有耗费大量资金，且资金使用效率低下的问题，一旦资金链断裂的问题大规模爆发，将会引发系统性金融风险，危及经济的正常运行。

根据对全国各级地方政府的债务规模审计结果，可以发现地方政府各类债务总量都逐年递增。2010年末到2012年末，政府负有偿还责任债务总额、政府负有担保责任债务总额和政府可能承担的救助责任债务总额的合计规模由107174.91亿元增加到158858.29亿元，累计增长了48.22%，全国实际GDP增长仅为17.98%，地方政府债务增长速度大于实际GDP增长速度。截止2013年6月，地方政府债务规模增加178908.66亿元，增速进一步加快。到由于地方政府债务种类形式繁多、融资渠道复杂，地方融资平台对举债主体划分不清晰，加上各级地方政府存在债务信息不透明的现象，审计署统计数据可能低于实际债务规模。

针对地方政府债务举债主体结构进行分析，发现地方政府债务的举债主体主要集中县市两级。截止到2013年6月，省级、市级、县级、乡镇政府负有偿还责任的债务分别为17780.84亿元、48434.61亿元、39573.6亿元和3070.12亿元。县市级债务比重过高，县级债务占全部地方债务的36.35%，市级债务更是达到了44.49%。从举债主体看，截至2013年6月，融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位分别举借 40755.54亿元、30913.38亿元、17761.87亿元，其中融资平台公司所占比例达到37.44%。据央行《2010年中国区域金融运行报告》，2010年江西、湖南两省，县级地方政府融资平台数量占全省各级政府融资平台数量的70%，云南、四川更是达到80%，部分地方政府，特别是中西部地区，县级债务风险不容忽视。

对地方政府债务资金来源结构进行分析，发现银行贷款、BT融资和债券是融资的主要手段。2013年6月底银行贷款为55252.45亿元，占政府负有偿还责任的债务108859.17亿元的56.59%，不少城市银行贷款比重高于80%。BT融资占比11.16%，债券占比10.71%，其中地方政府债券仅为5.65%，对银行过度依赖，加剧了系统性金融风险的隐患。从偿还期限来看，债务偿还时间主要集中在2013年、2014年和2015年，三年偿债比重达到61.87%，地方政府中短期债务比重过大，债务期限结构不合理，加剧了偿债高峰期的风险。

对地方政府债务资金投放结构进行分析，发现债务资金主要投放在基础设施建设和公益性项目上。截至2013年6月，市政建设、土地收储、交通运输设施建设等基础项目，共支出87806.13亿元，占已支出政府负有偿还责任债务的68%。随着“一带一路”战略的深入实施，相关建设项目将进一步增加，预计基础设施建设项目的占比将会继续增长。

三、“一带一路”战略实施对地方政府债务的影响

截至2015年，全国各省市关于“一带一路”基建投资项目规模超过1.04万亿元，其中，铁路投资5000亿元，公路投资1235亿，机场建设投资1167亿，港口水利投资金额超过1700亿元，上述投资主要以政府投资为主，社会资本参与率较低。在可辨别投资主体的项目中，以政府以及政府平台公司作为投资主体的项目所占比重达到27.9%，政府与企业的合作项目达到16.3%，其中以地方政府与中国铁路总公司合作投资项目为主。企业单独投资占15.9%，且以铁路总公司、国家电网、煤炭国企等大型国企所占份额较大。总体而言，“一带一路”战略实施对地方政府债务增长具有正向影响，极大程度增加地方政府举债规模，加剧地方政府的债务风险。

与此同时，“一带一路”战略实施会产生的巨大经济效应。“一带一路”项目较高的资本回报率可以增强地方政府的债务偿还能力，从而降低总体的地方政府债务风险。“一带一路”战略对国内的制造业、金融商贸、交通运输等行业有着明显的拉动效应，同时能提高外汇储备投资效益，化解钢铁、水泥、建材等行业产能过剩（王继源，2016）。具体的，“一带一路”战略实施对地方政府债务的影响表现如下：

第一，增加地方政府债务负担率。计算地方政府债务与财政收入的比率发现，2010年地方政府债务率高达264%，2012年为237%，处于较高水平。考虑到2014年以来，中国财政收入增速达到拐点，增长规模大幅下降，而支持“一带一路”项目的地方政府举债规模将继续扩大，这会进一步提高地方政府债务率，加剧地方债务风险。

第二，扩大隐性债务规模。隐性债务是指基于道义和推定义务产生而强加给政府的支出责任。“一带一路”大量基建项目陆续启动，一方面显性债务大量增加，银行面临的坏账压力剧增；另一方面政府投资将会对私人投资造成一定的挤出效应，非基建类的企业将面临融资难、贷款难的困境，部分企业经营失败将导致政府投入社会保障救助的支出增加，产生新的隐形债务。

第三，降低资金使用效率。根据投资的项目属性，基建投资回报率极低，且短期无法产生收益，降低资金的使用效率。“一带一路”战略极可能触发地方政府的基础设施项目投资冲动，进行大规模建设，进一步恶化当前资金使用效率。

第四，加剧财政资金偿债风险。由于现有财政收入无法填补巨额的债务缺口，地方政府只能采取举借新债的方式来偿还旧有债务。据审计署报告，2012年负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%的省会城市有5个，最高的为38.01%。在监管更不到位的非省会城市，县级政府，借旧还新现象更加严重，规模和风险更加不可预料。“一带一路”战略的实施会进一步加剧财政收入能力弱地方政府的借新还旧风险。

四、应对当前地方政府债务风险的政策建议

结合国内研究现状和国外成功经验，本文提出保证“一带一路”战略实施的同时，化解地方政府性债务风险的政策建议：

第一，建立规范的审计制度。对“一带一路”项目以及地方政府配套项目进行严格审计并充分论证，杜绝地方政府为了追求政绩、盲目借债投资的现象。明确地方政府举债行为的目的是否真正与“一带一路”布局相匹配，同时能够促进当地公共基础设施的建设和改善，对于不满足条件的项目予以否定，将地方政府债务规模严格控制在与地方财政收入相适应的范围之内。完善现有审计机制，对地方政府债务加强定期和不定期的审计，审查内容包括债务规模、结构、资金去向、利息，着重强调审计的时效性，便于及时发现问题。建立科学的债务预警机制，可以根据地方政府的财政实力等因素，设定债务红线的标准，当某区域债务指标接近红线，及时给予警示，加强后续监管。一旦债务指标越过红线，立即中止当地政府筹借新债，督促政府或企业按时偿还债款，直到各项债务指标降至红线以下。通过建立或完善债务审计和预警机制，迅速发现问题、评估风险，进而采取相应措施，消除潜在风险。

第二，健全地方政府债务管理责任制。现有干部考核标准主要还是以管辖区内经济增长速度为主，忽视了经济发展质量和结构，任期内债务规模结构是否合理并不在考察范围之内，强烈地刺激了地方官员的投资冲动，很大程度上导致现在债务增速过热，短期债务过于集中，债务逾期率过高。。因此，建立、严格的官员债务管理责任机制，将地方政府债务举借、使用、管理、偿还情况纳入党政干部考核体系，避免以“一带一路”战略为幌子的盲目借债投资行为，激励地方政府官员的举债投资理性。

第三，推动地方政府融资渠道多样化和创新化。逐步减少银行贷款、平台融资以及土地出让金在政府融资所占比例。推动地方政府利用债券筹集资金，优化现有政府债务融资结构，债券融资的成本低，能更好地吸纳社会闲散资金，吸引民间资本进入到“一带一路”相关基础设施建设项目，债券资金的去向明确有利于监督。推动地方政府资产证券化，依托地方政府拥有的大量优质资产，积极采用证券化的方式进行融资，满足大量待建项目的资金需求，缓解地方政府债务的偿债危机。推动PPP、PFI等融资方式，吸引社会资本参与“一带一路”建设，鼓励民间资本直接投资能够实现盈利的半公共品项目。

[1] 范剑勇、莫家伟：地方债务，土地市场与地区工业增长[J]．经济研究，2014（1）：41-55．

[2] 龚强、王俊、贾坤：财政分权视角下的地方政府债务研究：一个综述[J]．经济研究，2011（7）：144-156．

[3] 范剑勇、莫家伟：城市化模式与经济发展方式转变-兼论城市化的方向选择[J]．复旦学报，2013（3）：65-73．

[4] 黄芳娜：如何防范我国地方债风险[J]．生产力研究，2010（12）：160-161．

[5] 吕健：地方债务对经济增长的影响分析-基于流动性的视角[J]．中国工业经济，2015（11）：16-31．

[6] 王俊：地方政府债务的风险成因，结构与预警实证[J]．中国经济问题，2015（2）：13-25．

[7] 王继源、陈璋、龙少波：“一带一路”基础设施投资对我国经济拉动作用的实证分析-基于多部门投入产出视角[J]．江西财经大学学报，2016（2）：11-19．

（责任编辑：占雨秀）

教育部人文社科青年项目“区域经济发展的集聚式收敛理论研究与实证检验”（14YJC790150）；吉林省教育厅“十三五”社科项目“地方政府债务风险防范与化解研究”（吉教科[2016]450）。