扶持新型集体经营农业重塑村庄命运共同体

◎文/于战平

扶持新型集体经营农业重塑村庄命运共同体

◎文/于战平

新型集体经营农业是农户家庭土地承包基本制度下形成的村集体“统一”与“经营”程度多样化的农业。天津不少村庄的“三农”问题仍然较严重，处于功能“衰退”的离散状态，重塑村庄命运共同体是天津农村全面建成小康社会及“三农”转型深化发展的战略需要。发展现代都市农业及其延伸产业是很多落后村庄和一般村庄发展产业的唯一选择；政府着力扶持发展的新型农业经营主体在现实实践和未来发展中也存在严重的缺陷和问题；新型集体农业经营是克服“反公地悲剧”、承接财政扶持项目、实现共同富裕的最佳路径和有效载体。新型集体经营农业是重塑村庄命运共同体的重要切入点。天津新型集体经营农业形成了代理型、实体型、服务型等三种具有普遍价值的多样化典型模式，应该采取多种方式进一步加快发展。

“三农”问题；新型集体经营农业；村庄命运共同体

新型集体经营农业是农户家庭土地承包基础上形成的村集体“统一”与“经营”程度多样化的农业。天津农村经济社会发展进入全面建成小康社会的关键冲刺阶段。通过财政以及社会各界的帮扶，农村基础设施、社会保障制度等方面有了显著改善。但仍有很多村面临村集体和村民增收难、村级社会治理难等诸多 “痛点”、“难点”和“短板”。尤其是对于缺乏区位优势、资源优势的传统农业村庄，村庄社会矛盾较突出、不团结稳定的“离散型”村庄，达到全面小康社会的要求难度依然很大，这些村庄若达不到小康社会的基本要求，天津的农村就无法实现目标。单纯的输血难以解决根本问题，重塑村庄命运共同体才是解决该问题的根本之道。但切入点或发展的可行路径是什么？应当采取哪些措施切实推进？本文对此进行了思考。

一、重塑村庄命运共同体是天津“三农”发展的现实与战略需要

（一）不少村庄的“三农”问题仍然较严重，处于功能“衰退”的离散状态

实行家庭承包、乡镇企业产权制度改革、农业税费制度改革以及工业化、城镇化的快速发展也导致很多村集体经济的衰落、归零，全国55%的村庄没有集体经营性收入，即使发达地区的天津也有很多的村庄没有村集体经营性收入或者收入很少，来源与数量不稳定，村民依靠村集体增收的直接经济利益纽带被剪断，村民参与村庄公共事务的积极主动性严重下降，不关心村务和公共利益，“事不关己、高高挂起”，一旦有可争取利益会不择手段制造矛盾，凝聚力、团结力、活力严重不足，“村两委”的很多工作很难做，有的村主任或书记“难产”导致无人负责或者班子成员之间以及与村民“貌合神离”。构成中国历史上社会稳定基础的村庄命运共同体面临彻底解体，处于功能“衰退”的离散状态。

（二）天津农村全面建成小康社会及其转型深化发展的需要

全面小康社会是经济、政治、文化、社会、生态等“五位文明一体”的有机综合体，不仅仅是基础设施、社会保障制度 （这些政府可以通过城乡统筹等完善解决，例如帮扶困难村等），而且还有更为艰巨的生态环境、经济发展、社会治理等问题，现在还存在多方面的差距，是最难啃的硬骨头。2020年建成高水平全面小康社会目标基本实现后，村庄的进一步转型、发展不可能永远只依靠政府的转移支付，激发内生动力活力才是根本。但在全面小康社会建设现实中，对政府财政的依赖有增无减，形成一种 “依赖症”、“依赖文化”和“投机文化”，机会主义盛行，难以产生自我发展的创新创业文化动力活力。政府在实现目标过程中的力度加大，很多政策在不断强化误导这些思想。例如，前几年在文明生态村、美丽乡村建设以及一些村庄公共基础设施建设中，除了政府投资外，还需要村集体配套的投入，很多以前进行基础设施建设的村集体为此花费了不少。但自2016年开始，很多地方修建村庄道路等基础设施全部都是政府买单，很多村干部、村民很后悔，产生了埋怨情绪，政策的变化以及政府投入的增加造成了事实上的不公平。

（三）天津绝大部分村庄在“后工业化”时代持续生存发展的需要

从天津市整体发展看，随着近10年工业化、城镇化、城乡一体化的加快发展以及“十三五”的持续发展，将整体进入后工业化社会。工业、服务业的发展将主要聚集在园区、城镇镇区，大部分远离城镇镇区的村级工业、服务业发展空间和潜力有限（旅游资源丰富、开发价值潜力较大的不多）。同时，不同于很多传统的村庄或者所谓的“空心村”等，天津的大部分村庄，除了可能通过宅基地换房、小村合并等途径消失之外，绝大部分村庄都将延续存在。天津农村城镇化进程中的村庄价值不断提高，村庄就更应当是一个命运共同体，这些村庄如何激发活力，如何更好地生存发展，需要创新发展的理念。

二、新型集体经营农业是重塑村庄命运共同体的重要切入点

村庄命运共同体的重塑，需要持续不断增强村集体的功能吸引、价值支撑、经济支持，但政府的转移支付毕竟是有限的，对很多村而言难以满足村级组织、公共服务、村庄治理的需要，如何充分挖掘村庄资源的潜力就成为必由之路，新型集体经营农业则是重要的现实切入点，也是重新凝聚村民团结的重要切入点。

（一）现代都市农业多功能性日益凸显，又是“四化”协调发展的短板

天津现代都市农业发展的生态环境、文化传承、休闲观光以及社会稳定等多功能性将在生产经济功能转型中进一步凸显，地位不断提升，这恰恰是村庄命运共同体的重要组成部分。但整体看，很多纯农业的村庄耕地对农户的价值依然较大，分散经营是主体，土地流转适度规模经营发展缓慢，以种粮为主的耕地产出效益相对较低，风险厌恶以及农业副业化、老龄化等导致发展高效种植意愿较低，成为现代化的短板。

（二）发展现代农业及其延伸产业是很多落后村庄产业发展的唯一选择

持续生存发展的村庄命运共同体必须有充满活力的持续产业支撑，在工业发展园区化、城镇化聚集的主流趋势下，村庄的产业发展重点在于以一产为基础，根据条件和需要进一步向农产品加工、休闲观光等方向延伸发展，实现三产融合壮大经济规模。要做到这点，就必须形成一定规模的特色农产品，必须进行结构战略性调整，必须塑造村庄发展的整体优势、品牌信誉优势。靠一家一户的分散小规模经营即使短期有效，也是很难持续长久。

（三）政府过度推崇新型农业经营主体存在严重的缺陷和问题

中国的农民专业合作社、所谓的“家庭农场”存在自身的土地产权制度基础、内部治理机制、历史文化基础与法制环境等多重局限性（不同于欧美），很多专家早就揭示了合作社“异化”、“漂移”、“精英俘获”、“内部人控制”、“空壳”等问题。目前大部分合作社学到的只是“形”（外在的组织形式），而没有学到或者尚难以学会其“神”（宗旨、价值观）。除去少数骨干成员外大部分社员对合作社的依赖性很小，或者说对合作社的“忠诚度”、“粘性”很弱，能够真正发挥功能并永续健康生存几十年的合作社不会太多，合作社短期效果、小范围效果可能较大，但难以产生欧美国家的效应，其效应的范围、影响力都将是有限的。截至2015年底，天津市工商登记农民合作社达到8876家，被认定为市级示范社、标准社的只占到7.6%（也可以看做是达到要求的、功能发挥较好的）。我们可以假设，如果把扶持合作社、家庭农场等资金用于扶持村集体，由村集体统筹使用发展现代农业，其效果未必不如用在扶持新型主体方面。本文并不是完全否定合作社发展的必要性及其功能。农业产业发展的理论和实践都将证明，中国的农业组织形式将在很长历史时期内是多元化、多层次、多类型并存，农业组织多元化是现代农业产业特点、国情特点和客观现实的需要，各种经营方式、经营主体都有其自身的优势、劣势和最佳的适宜领域、环节，也都存在一定的劣势和风险，尤其在以分散经营为主、组织化程度不高的农业转型升级或者过渡阶段。应当是实施各种主体都能够竞相发展的和谐制度环境，改变政府过多的非此即彼“选择性偏好”政策行为，降低对合作社过高预期和过度推崇，精准适度扶持。

（四）新型集体经营农业是克服“反公地悲剧”、承接财政扶持项目、实现共同富裕的最佳路径和有效载体

中国实行家庭承包制不同于欧美的家庭农场乃至日本的农户自营制度，土地产权分割过度分散细碎产生的“反公地悲剧”问题，是一种无奈的历史选择，资源分散利用的植保效果、土地利用效率低、生态遭到破坏，并不是最佳的土地利用方式。政府对农业支持保护成为常态且力度不断加大，很多家庭农场、合作社、农业企业都接受了政府的扶持 （应该的），但这些扶持的受益者或受众毕竟有限，而且最终所形成的资产在“精英俘获”、“关系庇护”以及监管严重缺位等现实下，实际上将归个人所有或控制，难以体现实现共同富裕的要求。这些新型主体自身的天然局限性导致其很多摆脱不了短命的 “宿命”，而村集体和村两委是永续存在的，制度规范比较成熟。如果由村集体承接国家扶持项目，有助于增加村集体的资产，也为解决村集体收入问题提供了一种基础和可能性，为共同富裕奠定了基础。同时，农业基本经营单位虽然适合于家庭，但公共基础设施、自然环境条件利用需要协调（如水利、植保、病虫害防治等），天津很多村的水利设施、设备等仍然由集体统一管理、经营。

三、天津新型集体经营农业具有很强的多样化实践基础

在合作社、农业企业、家庭农场等新型农业经营主体得到大量扶持不断发展的同时，多种类型的新型集体经营农业也得到了一定的发展，涌现大量的成功典型，在发展现代农业园区、特色农业产业、观光休闲农业以及新农村建设、实现村民共同富裕等方面发挥着重要典型示范和样板作用，展现出良好的发展前景。凡是村集体经营农业做得好的村，一般都是村民团结、社会稳定、共同富裕、生活幸福的明星村。

（一）代理型集体经营：“集体（村‘两委’）+农业园区（集体农场或农业公司）+农户”

村民将部分或者全部承包地交由村集体或者 “村两委”统一代理经营，村集体可以采取从农户手中将承包地再反包的方式，集中起来进行规模经营，发展特色种养、设施种养业的集体农场或者园区等，实行集体统一经营。具体经营管理由“村两委”或者村集体负责，劳动力主要来自于本村农户，利润除了用作村公共积累外、公共服务外，可以给农户一定的利润分配。天津不少村建立起的设施农业园区或者基地采取的就是这种方式。

（二）实体型集体经营：“集体（村‘两委’）+土地股份合作社+农户”

这是一种近几年广受重视的土地流转规模经营与发展村集体经济结合的典型。由村委会（或者村党支部）成员领办 （实际上代表村集体），由村干部组织农户以土地经营权入股成立市场主体——土地股份合作社 （实体），将部分或全部承包地交由合作社统一经营。其内部具体的组织机制、管理机制和分配机制等方面存在较大差异。绝大部分都确定保底收益或分红以充分吸收农户入股实现规模经营；有的是为了形成规模经营优势、自主经营，有的是组织土地股份合作社后再将规模化土地出租给农业企业，目的是为了增加社员的集体谈判力、形成规模等。财政部在2015年底发布 《扶持村级集体经济发展试点的指导意见》，确定2016年中央财政选择13个省份开展扶持村级集体经济发展试点，其中试点之一就是支持村集体领办土地股份合作社，按照入社自愿、退社自由、利益共享、风险共担的原则，鼓励和引导村集体成员以土地承包经营权折股入社；探索以提供服务为主要内容的实现形式；支持村集体创办农业生产经营合作社、劳务合作社等服务实体，为各类市场主体尤其是粮食生产经营主体提供加工、流通、仓储、劳务等有偿服务。近几年，天津土地股份合作社逐步被认可并采纳，成为政策重点支持的一种土地流转适度规模经营方式，也成为村集体经济发展的一种有效实现模式。当然，很多的土地股份合作社对社员都有“保底收入”的要求（否则也难以顺利让80%农户用土地承包权入股），实质上不是“风险共担、利益共享”的互助性或自治性合作社，事实上就是借用了“村集体”组织名义承担财政扶持项目 （迂回承担项目）。

（三）服务型集体经营：“集体（村‘两委’）+统一服务（或服务型合作社）+农户”

村集体组织（或村两委）根据村集体的实力、掌握的集体资产情况，为农户提供农业生产所必须的公共服务，不以盈利为目的。部分村集体以村两委成员的名义领办合作社，为社员、村民提供各种产前产中产后服务。根据提供服务的方式、内容等有很多种类。例如，有的村统一组织农田水利建设、水利设施的利用和维护，有的提供统一的农机、植保等服务，有的统一为农民提供种苗、灌溉等服务。在天津农村，很多村庄的小型水利设施设备都由村委会负责，部分经济实力较强的村为农户提供产前产中产后的全程服务，农户只负责日常管理，产品收获后分别归农户所有，实际是村集体扶持补贴农户。

四、采取有力措施切实重视和扶持新型集体经营农业

（一）制定方案有计划地重点扶持引导，形成发展集体经营农业的新战略新格局

一是要转变理念，引导舆论克服对于村干部的 “妖魔化”认识，不能因为部分村干部的问题而否定大部分村干部的政治觉悟、素质和能力；不能因为人民公社化时期传统村集体统一经营农业存在的制度缺陷和实践问题而全面否定集体统一经营农业的必然优势，否定新的环境条件下在部分村庄的可行性、适宜性和必要性。二是结合美丽村庄建设、互联网进村入户、村级组织建设以及土地流转规模经营等村庄全面小康社会发展的各种项目行动，将新型村集体经营农业作为重要的内容要求。三是对全市不发达村庄发展村集体经营的潜力、需求、方向与方式选择等问题进行综合诊断，制定方案和建议，制定发展规划，构筑起新型村集体统一经营的框架。四是对全市村庄进行分类，选择村两委素质能力强、班子团结、群众能积极参与、农业发展有潜力，有条件、适宜于发展农业集体统一经营的村，进行重点推广，采取项目定制、资金倾斜等方式，分步有序引导形成各种类型的集体统一经营，加大示范引导，建设更多的典型村。

（二）实施村“两委”人员经营管理素质能力提升工程，形成发展集体经营农业的新动能新活力

实践证明，村级主要领导的素质与能力，村民较高的认可与积极参与度，效益明显的统一经营项目，适宜有效的经营制度和内在机制等是村集体统一经营农业的基本条件。一是改变村两委可以不承担经济发展职能的认识，改变对干部的经济发展素质要求较低的认识，选择资源开发潜力较大、村干部素质相对较高的村试点改变村两委的职能定位，增加统筹村土地资源利用发展现代农业的职能。二是要加强对村干部发展适宜的村集体统一经营农业的培训。将现代农业的经营管理作为村干部培训的重要内容，结合产业发展的实际进行土地流转、规模经营、市场营销、品牌建设、电子商务等针对性实务培训，尤其是结合各村的资源潜力、产业基础等实际进行项目策划建设服务，帮助解决好人工成本大、产品销售信息以及渠道不畅等方面问题；三是加强人才智力支持，扩大大学生村官的规模，引导经济管理人才进村服务，大学生村官必须切实在村委会服务，改变目前主要被乡镇政府借用的做法。四是要引导扶持村干部顺应天津农业结构供给侧改革，推进适度规模经营的大趋势，适应大部分村及村民在农业老龄化、副业化状况下促进村民增加收入、农业增加效益和竞争力的要求，调动村集体组织或者村两委成员探索发展适应本村实际的多种新型统一经营的积极性，克服畏难情绪。

（三）加大对村集体基础设施、公共服务能力建设的有效投入，形成发展集体经营农业的新手段新载体

村集体收入、村庄治理以及村民收入、共同富裕等各方面做得好离不开政府的扶持，班子团结、村庄稳定、干群和谐的村是政府选择扶持对象的首要因素。一是部分补贴项目向村集体倾斜，武装一批村集体的农机作业服务力量和发展所需的农产品贮藏保鲜设施，有效平衡对村集体、合作社等投入的关系。二是加大对纯农业村的转移支付力度 （目前政府的转移支付相对较小，除去人员开支外所剩不多），将完善所有村庄的农业生产生活基础设施作为头等任务和普惠性政策，创造基本的良好生产生活条件。三是彻底改变依靠各种财政资金打造的“高水平典型”的做法（例如，不考虑部分村庄大小、实际需求与可能，统一要求村级组织办公场所、党员活动室、图书室等要达到几十甚至100平米以上等），让更多的村集体能够获取财政资金用于改善农业基础设施及公共服务能力，使有限的财政资金发挥更大的作用，为更多的村提供发展的机会、基础条件，帮助其打破瓶颈或短板制约。

（四）加快相关领域的改革创新，形成发展集体经营农业的新环境新制度

一是确立村集体经济组织的法人实体地位，使其由“虚”变“实”，成为真正的市场主体。即将颁布实施的“民法总则”对合作社、村集体、村委会等赋予特殊法人，将根本解决村集体缺乏发展产业的“法人”身份问题。需要着手研究制定相关的制度细则，争取尽快实施。二是根据天津实际大胆创新，探索用多种有效的土地产权资本化市场化方式落实 “村集体土地所有权”的全面支配权能，消除或缓解家庭人口变化与“增人不增地、减人不减地”制度矛盾造成的不公平、不稳定问题。三是创建村集体（村两委）与合作社、农业企业、家庭农场等新型主体同等享受政府财政支农项目的常态机制。在选择财政资金扶持项目的承担主体时，按照财政资金的政策目标要求，对所有的主体一视同仁，根据申报单位完成目标的内在基础条件、承担责任能力等综合评价选择，建立承担政策项目的严格要求与规范、追责制度等。

责任编辑：孟 力

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于战平（1965—），天津农学院。邮编：300384