关于地方税收体系构建和发展的思考

◎文/薛燕

关于地方税收体系构建和发展的思考

◎文/薛燕

本文从现行地方税征管存在问题层面进行了分析，地税部门应立足现状，注重发展，提高现存地方税种精细化征管程度；加强调研，依法推进，探索地方税收改革与发展新思路。提出今后的地税部门工作重点，同时结合国外经验做法，提出促进地方税收改革与发展的相关建议。

地方税；土地增值税；房地两税专业控管

2016年《经济蓝皮书》发布暨中国经济形势报告会在北京召开。针对当前中国经济下行压力持续，专家建议加快构建新的地方税体系，适度扩大地方财政税源。面临财税改革的一步步深化，当前，构建地方税体系的紧迫性比任何时候都更为突出，时机也日渐适宜。地税部门应立足现有税种向纵深拓展，同时研究思考地方税收体系的全面建设，为促进地方财政收入的持续稳定增长做出努力。2016年5月1日，在全面实行营改增税收政策后，地方税收体制发生重大变革，主税的消失给地方税收收入的增长带来了难度，而且随着营改增企业向国税部门的过渡，原来在地税部门管辖的企业所得税部分也有向国税部门划转的可能，这都对今后地方税收收入的实现产生很大影响。以天津市为例，2016年营改增政策实施前后财政数据收入对比如下：2016年上半年，全市一般公共财政收入1487.8亿元，其中：地方税收收入922.6亿元，同比增长16.8%；非税收入565.3亿元，增长10.8%。从主要税种看：增值税164.8亿元，同比增长17.5%；营业税252.1亿元，同比增长4.7%；企业所得税154.8亿元，同比增长10.7%；个人所得税54亿元，同比增长18.7%。全市一般公共财政支出1773.7亿元，同比增长23.7%。营改增后，2016年1至11月份数据统计，全市一般公共财政收入2555.8亿元，其中：地方税收收入1526.6亿元，同比增长9.2%；非税收入1029.2亿元，增长11.6%。分主要税种看：增值税405亿元，同比增长34.3%；企业所得税275.9亿元，增长13.4%；个人所得税88.2亿元，同比增长18.6%；全市一般公共财政支出3183.8亿元，同比增长14.2%。营业税由于全面实施营改增，至2016年底收入规模维持在253亿元，对比上半年营业税收入252.1亿元，全面减税明显，下半年地方税增长比例也由上半年的16.8%下降至9.2%。从全市地税收入和财政支出对比来看，收入减少的同时，各项财政类支出却不能仅通过压缩来实现，而要使财政收入平衡平稳，则要从增加地方财政收入入手，就目前地税部门管辖的税种而言，任何一个单一税种都无法承担支撑地方财力的现实要求，按照“系统性、整体性、协同性”改革的总体要求，构建多税种相配合的地方税体系成为当前的必然选择。

一、立足现状，注重发展，提高现存地方税种精细化征管程度

营改增后由地税部门负责征管的其他税种小而分散，以前对营业税这个主税征管的精细化程度较高，而其他地方小税的征管水平和精细化程度还有很大的提升空间，现阶段正是抓紧深化现存地方税种征管的有利时机，在梳理征管漏洞的同时提出积极有效的应对措施，以使现有地方税种应征尽征。

（一）强化所得税征管向纵深发展

个人所得税方面：一是加大宣传力度，推行个人自行申报和源泉扣缴双轨制。据行业和收入等级选取有代表性的高收入阶层，广泛推行自行申报；二是掌握重点税源情况，让代扣代缴工作不留死角。继续加大源泉扣缴力度，落实和强化代扣代缴的责任机制。要在现行税收征管法的基础上进一步明确代扣代缴的责任、权利和义务，增强代扣代缴的法律约束力。三是定期开展业务培训，加强对扣缴义务人的业务辅导和检查监督。广泛开展自查和不定期检查，对不履行代扣代缴义务职责的单位和个人，既要予以经济的重罚，还要依法追究法律责任。四是规范征管手段，加强征管力量。针对目前个人所得税征管手段不够完善，征管力量相对薄弱的现状，要适时充实个人所得税征管人员，严厉打击偷、逃税行为，处罚拒不履行扣缴义务的单位，保证源头控管不出问题。

企业所得税方面：一是对现阶段企业所得税仍在地税征管的企业进行全面自查，召开培训会议，分行业下发自查提纲，针对自查结果做深入分析，对仍有疑点的企业再开展检查；二是对年收入较高、企业所得税申报较少或亏损的企业进行重点检查，关注其收入和成本列支真实性问题，最大程度地挖掘收入、堵漏增收；三是搞好每年一度的企业所得税汇算清缴工作，做到应征尽征。

（二）将土地增值税管理及清算工作做深做细

2016年，我市武清区地税局在全面落实营改增政策的同时，已将工作重心向各地方税种转移，并将土地增值税清算复核作为一项既强化干部业务，又增加税收收入的工作来抓，并成立了土地增值税清算小组，专司土地增值税的清算复核工作。经过近半年的工作，共复核房地产开发项目7个，减少土地增值税退税和补缴税款共计1187.45万元。这次的土地增值税清算复核相比以往年度投入了更多的精力，取得了较好的成效，同时通过工作实践，总结出土地增值核查中应重点关注的问题点：一是利用普通标准住宅形式偷逃土地增值税。各地在制定并对外公布普通标准住宅标准中，都是以同时满足住宅小区建筑容积率、单套建筑面积、实际成交价格与同级别土地住房平均成交价格三个条件为标准，但实际核算时，许多开发商只以建筑面积是否达到普通标准住宅规定作为是否免征的界线，忽视其他几个限定条件，出现不应免征土地增值税项目而违规免征的现象；二是采取各种手段少计营业收入偷逃税款。比如：利用银行按揭贷款销售方式不记收入，将按揭款项记入往来科目不做营业收入处理；以开发产品抵建安工程款不记收入偷逃土地增值税；将评估增值的土地成本直接记入开发成本，减少土地增值税税基；三是利用关联关系偷逃税款。比如：从关联方购进土地，让关联方多开土地补偿费发票，虚增土地取得成本；利用建安公司、销售公司等关联企业多计开发成本偷逃土地增值税，通过与这些关联企业订立假合同等手段，调控开发成本和收入，以达到偷逃土地增值税的目的；四是清算政策执行不到位。基层税务人员对现行土地增值税政策的了解和掌握相对不足，对房地产企业财务核算尤其是成本核算知识较为生疏，许多达到土地增值税清算条件的不清算，造成土地增值税依法清算政策落实不到位。

针对上述问题，笔者认为强化土地增值税清算核查要与日常的税收征管相结合，一是加强对房地产开发经营整个过程的监控，与土地管理、城市规划、房产管理等部门建立长效联系。及时掌握房地产开发企业涉税资料，建立信息传递档案，全程跟踪，获取企业涉税信息，验证房地产企业纳税申报的真实性、合理性，防止房地产企业超范围享受税收优惠和少计增值额问题的发生；二是改进税收征管手段，提高管理效率。加强对房地产开发企业纳税人的登记、申报管理，实行全程跟踪管理；加大对房地产开发项目成本、收入的审核和管理力度，保证建安成本、土地成本等开发成本的真实性和准确性，防止利用假合同、假信息虚增开发成本。同时，还要加强对销售环节的监控，加强对销售票据、视同销售的管理，掌握收入实现情况，防止少申报土地增值税现象的发生；三是加强对房地产企业关联交易的管理。建议尽快出台房地产企业关联交易管理办法，建立同类地域、同类开发产品的开发成本、费用、销售价格信息库，以形成动态的、分地域的收入、成本、费用等要素指标信息库，作为房地产开发关联交易转让定价纳税调整的参照标准。对房地产开发企业的关联交易，实施重点监控，彻底治理利用关联交易转移收入、虚增成本等恶意偷逃土地增值税行为，保护土地增值税税基的完整，遏制房地产行业不合法的“避税”行为；四是建立土地增值税征管考核机制。针对土地增值税业务复杂、管理人员素质参差不齐、整体素质亟待提高的现状，税务部门应在调研的基础上，逐步制订出完善的土地增值税征管质量考核办法，主要考核一线税务人员的征管质量，实行土地增值税清算的抽评、复评和抽审、复审，同时结合税收检查反馈信息，印证征管工作质量，形成税收征管和税收检查良性互动机制。

（三）抓好房产、土地两税的申报入库和分析工作

深入研究“金三”上线后房产、土地两税管理与现行管理的差异，强化房地两税专业化控管水平。就目前来看，两税征管中存在如下问题：私房出租、房产转租、门面承租权转让等方面信息隐蔽，地税机关难以掌控。有的将已竣工使用的房产长期挂“在建工程”账户，拖延计税时间；有的无偿使用免税单位房产未申报；有的故意混淆房产使用性质，将租赁房产申报为自营房产；有的集贸市场商户因长期无其他涉税行为，对申报缴纳“两税”抵触情绪较大，存在不申报、少申报、假申报现象；“两税”税源点多面广、分散隐蔽、变动性大，房产租赁多为双方现金交易，没有索取和开具发票的习惯，地税机关缺乏“两税”监控的硬手段。

针对上述问题笔者提出如下对策建议：一是完善税收政策。房产税和土地使用税既是纯粹的地方性税种，也是调节财产性收入的重要杠杆，还是新一轮税改的重要内容。关键要从均衡税负、简化操作、便于征收等方面入手；二是对流转税起征点以下税户的自营房产实行“两税”与流转税或个人所得税同征同免。既体现税制一体化原则，惠民取向、又降低征收成本、还有利于化解执法风险；三是加强纳税评估。充分运用纳税评估软件、税收征管数据和第三方税源信息，扎实组织“两税”税源信息比对和评估分析。根据涉税风险等级，分别采取问询调查、税务约谈、实地核查等方式，督促纳税人自查自纠，对个别确有困难的企业，依法办理减免缓手续，以优惠促遵从；四是拓展管税途径。搭建地方政府综合治税平台，加强与国土、房产、工商等单位联系，建立房产土地取得、变更、租售等方面信息动态共享机制，对街道门面房和住房出租以及集贸小户“两税”，要用好社区、公安、物业、工商等部门“直管”优势，积极探索建立委托街道（社区）或物管单位代收“两税”新模式，在房产和土地权属变更登记之前，增加房地产存续期间“两税”缴纳情况核查环节，把好“两税”征管最后关口。

（四）强化代征类税种和基金的管控

一是实施契税信息网络化管理，建立完整的信息档案，开发商与购房者签订的合同要有真实备案，能如实显示购房成交价格。同时建立科学合理的二手房信息交换平台，取得房屋中介公司二手房实际交易价格资料，会同房管局、物价局在调查、测算的基础上联合公布各住宅小区二手房市场平均交易价格，以此作为计税价格核定的参考依据，按照一定的浮动幅度和楼层系数核定某小区的最低计税价格，凡低于最低计税价格的一律按核定的最低计税价格纳税，防止二手房交易中低于交易价格签约导致的契税税款流失现象；二是做好房屋出租和二手房交易增值税代征工作；三是做好残保金和社保基金代征工作。

二、加强调研，依法推进，探索地方税收改革与发展新思路

税收作为经济杠杆,其作用点在于处理政府与市场、与企业的关系上。如何规范政府的征税行为?如何保障市场主体的合法权益?如何建立有利于公平竞争的税收环境?靠市场机制本身和政府的行政权力及一般性的政策规定等,显然是不够的,一定要有一整套的法律制度体系作为保障。探索地方税收的改革与发展，必须要走法治化的道路，作为立法部门的各级人大组织要充分发挥职能作用，将地方税体系的构建完全置于法治规范下，切实体现税收法定原则。地税部门要立足国家政策与地方实际情况，学习借鉴国外一些地方税体系改革的先进做法和经验，适时补充并开征一些适宜地方管控的税种，促进地方财政收入持久稳定。以较早实行分税制为税收管理体制核心的美国、德国、日本为参考模型，这三个国家均建立了相对完善的地方税体系，主要特点是以财产税为地方税的主体税种且为专享税种，主要包括房产税、车船税等。以美国为例，美国房产税收入占地方财政收入的45%，占地方税收收入的72%，成为地方政府最大和最稳定的收入来源。在美国，州政府以消费税为主体税种，其收入占州政府税收收入的50%以上，形成了合理的地方税收入规模。在一些发达国家强调中央税权的主导地位同时，赋予地方一定的税收自主权，并将其置于中央的监督和制衡之下，以美国为例，其联邦、州、地三级政府均有各自相对独立的税收体系，并拥有各自的税收立法权。在日本，中央税和地方税均由国会统一立法，地方政府的立法权相对较小，但中央还是授予地方一定的权限，如在中央订立税法原则大纲，由地方规定征收的具体规程。

（一）加快完善能源领域税收制度

目前，我国对污染物排放主要采取收费方式，资源税的征税范围过窄、税率偏低，所得税优惠对节能减排项目覆盖范围较窄、要求过高，应继续深化资源税改革。一是扩大资源税征税范围。一方面，将收费形式的资源如水资源（水费）、森林资源（森林植被恢复费）、草原资源（草原补偿费）、海洋资源（海洋工程排污费）改为征收资源税，并将资源税征收环节前移至开采环节；另一方面，将一些已大规模开采、取得经济效益但尚未征税和收费的资源纳入征税范围，如地热资源二是优化资源税计征方法。实行从价与从量相结合的方法，对价格波动不大、核算复杂的仍采取从量计征，深化对煤碳资源、磷矿石等资源实行从价定率征收的改革进程；三是设置资源税税率水平。目前，油气资源实行5%的基准税率，加上综合减征率后，实际税率低于5%，处于油气企业的利润水平和负担范围之内，未来资源税税率可以考虑在2%到10%的税率区间，总体保持向上提高趋势，以缓解日益严重的资源短缺和环境污染问题；四是完善对从事环境保护、节能减排项目的所得税优惠措施，拓宽优惠范围，降低优惠门槛，降低相关行业和企业的税收负担。

（二）调整消费税征收制度

建议把消费税培育成地方税体系的一部分，地方财力与事权不匹配的问题将得到极大改善。一是扩大征税范围。将更多的高档消费品和消费行为纳入消费税征税范围，增加“高污染、高能耗、高档消费品”税目，如电池、塑料制品、一次性包装物等消费品；二是调整税率设计。适当提高私人飞机、游艇等超级奢侈品的税率，在富有阶层体现公平税负原则，增加烟类、酒类等消费品税率档次。鉴于国外的成品油消费税税率远高于我国，可以适当提高成品油消费税税率，以减少环境污染，提高能源利用率；三是改革征税环节。将消费税由生产环节改为消费环节征收，降低企业生产成本，强化消费税调节消费结构和消费行为的功能。消费税在税率、征税范围、征税环节方面进行改革之后，消费税收入如果能达到税收总收入的15%时，地方政府正好可以弥补因营改增造成的财力损失。

（三）推进房地产税全面实行

总结上海重庆房地产税试点经验，稳妥推进房地产税改革。一是尽快研究较为稳妥的房地产税实施方案，对增量房开征房地产税。由全国人大制定房地产税的基本法律，国务院根据人大授权和房地产税法的原则精神制定实施细则，省、自治区、直辖市政府可以在法律授权的范围内，制定适用本地区的行政规章，并报国务院财税部门备案；二是加快建立和完善不动产登记制度，保证对增量房开征房地产税的信息支持。加强基础性制度建设，利用信息化平台，先实现房产信息同省联网，为在保有环节征收房地产税创造条件、做好准备；三是允许省级政府在税法规定的幅度内确定相关税率标准。我国幅员辽阔，人文条件、社会结构千差万别，经济社会发展不均衡、地区间情况迥异，各地房地产税税源也各具特殊性，因此，在保证房地产税制简单透明的基础上，允许省、自治区、直辖市政府，在税法规定的幅度内，确定本地适用税率、免税面积等，有利于地方政府因地制宜地采取措施，挖掘税收潜力，增加地方财政收入；四是保障房地产税税基评估方法的一致。考虑到房地产税征收成本高、征管难度大的特点，应充分调动省级及以下地方政府在房地产税征收管理方面的积极性，由中央政府制定房地产税税基评估方法和流程规范，省级及以下地方政府选择适合本地的评估方法，成立评估机构，落实评估责任，完善申诉机制，在加快培养高素质评估人才队伍建设的同时，研究制定适应本区域的科学评估方法；五是采取产权转让核税制度进行源头控管。与房管部门建立合作机制，凡涉及房屋产权变更情况，必须提供房屋持有期间各年度房产税完税凭单，无法提供的，不为其办理任何情况下的产权转让，从源头上遏制不按期缴纳房地产税的行为。

（四）为开征环境保护税做足准备

走过6年立法之路、历经两次审议，《中华人民共和国环境保护税法》（以下简称《环境保护法》）于2016 年12月25日获全国人大常委会表决通过，将于2018 年1月1日起实施。中央提出落实税收法定原则要求后，最高立法机关审议通过的第一部税法，《环境保护法》确认了地方可以参与税法要素的确定。基于立法法现有的框架，税权只能集中于中央，但是，中国幅员辽阔、资源条件差异大、经济发展不平衡，统一立法未必适合地方的实际情况。因此，《环境保护法》允许省级政府统筹考虑本地区环境承载能力、污染物排放现状和经济社会生态发展目标要求，在法定幅度内确定或调整适用税额。将要执行的《环境保护法》立足于“排污费改税”，对排放大气污染物、水污染物、固体废物和噪声这四类污染物原则上按排放量定额征税。但目前未对开征环境保护税管理部门作出明确，建议将其划为地方税收体系，以有利于促进地方环保建设，利于在当地建立与环保部门的联动工作机制，为地方治理环境筹集财政资金。环境保护税的征收需要通过税务机关的征管和环境保护部门的监测管理共同发挥作用，建议构建“纳税人自行申报—环保与税务机关涉税信息共享—税务机关将纳税人申报资料与环保部门监测数据比对—异常数据交送环保部门复核—税务机关依据复核意见调整纳税”的征管机制和协税保障机制。这一征管模式突出了纳税人自主如实申报纳税的义务，使税务机关的征收主体责任、环保部门的污染监测管理主体责任和纳税人的自行申报主体责任得到有机统一。

三、积极引导，凝心聚力，重拾地税干部干事创业信心

（一）注重宣传导向，杜绝干部思想波动保稳定

营改增后，明显感觉到地税部门的业务一下子减少了很多，征收厅里不再出现以往开票人流不断，零售票窗口不闲的情形，部分干部工作上的压力也没以前大了，事情少了，精神上就容易涣散，而且感觉权力小了，心里落差大了，往往就会没有积极性，工作中也容易出现懈怠。这个时期，人员思想波动较大，组织上应重点关注，对干部们进行宣传引导，消除思想波动情绪，在现有工作中继续干事创业，将现存税种的管理向精细化方向推进，把小事做大，做出影响，成为现有税种的行家里手。

（二）利用时间结点，抓好干部练兵比武强素能

目前，正值地方税收改革与发展的时间结点，很多政策层面的确立需要时间和立法进程，地税部门只是现阶段工作量少了，但从通过对现存税种征管存在问题来看，需要做的工作还很多，应把工作重心进行转移，一方面加强征管工作，通过堵漏增收来实现目标任务的完成；另一方面要强化现存税种管理水平，在系统内或各专业领域内开展练兵比武活动，强化对现有税种征管问题的深入挖掘，集思广义，找出解决的办法和途径，实现征管查水平的大步提高。

（三）强化服务理念，提升地税部门服务水平

业务少了，服务水平不能降低，应更好地利用事务性工作少的契机，在提高服务水平上多下功夫，研究更便捷的纳税服务方式，减轻纳税人负担，能一次性提交和办理的，绝不让纳税人跑两次，树立地税部门的优良形象，在纳税人中建立良好口碑。

（四）紧跟政策导向，为地方税制改革做好准备

要随时关注国家层面对地方税收体系构建上的消息面和立法进程，在政策层面已确定实施的前提下，贯彻落实上级精神，研究具体落实办法，调研并思考实施中可能会遇到的问题，找出解决的办法并提前采取有效措施，思维前置，避免政策一旦施行时手忙脚乱理不出头绪。要最大程度地为国家政策施行做足工作，时刻保有撸起袖子加油干的心里准备，在为地方财政保驾护航的征程中切实发挥好地税部门的作用。

责任编辑：解忠艳

孟力

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1006－1255－（2017）06－0041-07

薛燕（1978—），天津市武清区地方税务局。邮编：301700