司法确认制度实践调研的困扰、反思及建议

彭晓娟

摘要：针对我国中部某省各基层法院从2011年至今的司法确认制度实施情况，从模式、流程到案卷，从动态到静态，展开全方位实证调研，使存在于司法确认案件真实度、运作模式、案件质量中的问题得到真实反映。针对司法确认制度在实践推行中的各种偏差和混乱，提出以下完善建议：继续坚定对司法确认制度的价值认知；将司法确认案件与普通案件分别管理；同时加大宣传，提高民众的知悉度；积极探索工作新模式，加强业务工作的规范管理等。

关键词：司法确认制度；实施现状；实证调研；反思建议

中图分类号：D926.2

文献标识码：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2017.05.0021

一、引 言

司法确认制度是一项新兴的诉调对接法律制度，2012年《民事诉讼法》将其上升为基本法的地位。是指在当事人双方达成自愿调解意向或协议后，由当事人双方共同向所在地基层人民法院提出申请，由人民法院审核确认并出具赋予强制执行效力的司法确认文书的制度。司法确认制度以其“便民、高效”的核心制度价值，充分体现了服务司法、能动司法的现代司法理念[1]，对缓解我国司法资源紧缺、案多人少等问题有积极的意义，在化解社会矛盾和发展多元化纠纷解决机制上也具有着重要的实践价值和理论价值。

在成为基本法之前，司法确认制度在我国经历了一个长期发展的过程。2000年以后，在我国经济体制深化改革的背景下，利益矛盾大量凸显。司法界开始重拾20世纪40年代后期陕甘宁边区“马锡五审判方式”便民、亲民、近民的司法精髓，大力倡导民事诉前调解机制，2002年最高人民法院发文《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，规定了人民调解协议的民事合同性质；2004年，法释[2004]12号《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》明确了人民法院立案后委托他人调解达成的协议法院应予以确认其效力；2009年，法发[2009]45号《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第8、9、10条均对这种调解协议的性质明确规定为民事合同性质。2010年的《人民调解法》将司法确认制度规定下来，法释[2011]5号《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》就有关程序予以明确，2012年的《民事诉讼法》将司法确认制度纳入，使司法确认制度完成从实践到立法、从司法解释到法典的“升华”。

然而，自司法确认制度推行以来，法院内部却出现很多质疑和担忧的声音。为此，笔者历时半年，完成对我国中部W省所辖的分属不同地区的17个基层法院、10个基层法庭的司法确认制度实践情况的调研，从模式、流程到案卷本身，从动态到静态，采用访谈、问卷到阅卷多种方式，通过对调研数据的统计分析，将司法确认这一“新”制度的实践得以全貌展示，也使该制度中有关真实性、运作模式、案件质量中的问题得到真实反映。针对司法确认制度在实践推行中的各种偏差和混乱，反思其内外致因，并结合司法确认制度推行的特点，建议相关因应之策。

二、司法确认案件的基本特征

通过对244份有效案卷标本的数据汇总、归类和分析，司法确认案件大致有以下特征[2]：

第一，司法确认案件的性质。一般是案情简单、争议不大、当事人自愿达成调解的民事纠纷。

第二，司法确认案件的标的。一般从单一的赔礼道歉到几十万以上金额的都有，且各给付段落的案件数量分布均匀。金额较大的案由主要以交通事故、征地补偿居多。司法确认案件虽然以某些基层司法所工作人员所说的一些鸡毛蒜皮类、邻里扯皮占地类的纠纷为主，但也不乏标的额较大但案情简单的交通事故、工伤、征地补偿等案件，群众希望即調即走，司法确认的适用正好满足了群众需求。

第三，司法确认案件的案由。主要为交通事故、人身侵权、征地补偿、借款、其他财产损害等。各案由所占比例和排名如表1所示，交通事故和普通的人身侵权是主流案由。

第四，司法确认案件的类型。根据法院确认的结果，可将司法确认案件的类型分为：确认类、不予确认类和驳回申请类；根据最高人民法院司法解释规定的法院查明情况，不予确认类又可分为三种不予确认的情形：内容不明确、内容不合法、超期（见表2）。

第五，司法确认案件的主要来源地。司法所、派出所、交警队等是司法确认案件的主要来源地（见表3）。

三、我国司法确认制度实践中暴露的突出问题

（一）司法确认制度运作模式之检视

经过调研者走访了解，倾听基层法官及司法所干事对司法确认制度的认识、评价，深入了解司法确认制度的真实运作模式，司法确认案件的完成主要有三类：一类是符合法律规定标准规范的确认案件，就是当事人各方主动上门或在职能调解机构的介绍、引领下来法院申请司法确认，不管法庭作出什么样的确认结果，文书都会送达给当事人，包括由法院向当事人送达，或由司法所等主体转交送达。第二类可称为“要案”模式。由于缺乏司法确认案源，基层法庭就“主动出击”向相关调解部门讨要案件，自己补充申请书和送达回证等资料后进行自行确认，最终制作成标准的司法确认案卷，形成“个案”。第三类是“造案”模式。在案件不够的情况下，法官可能会采取借用身份、杜撰案情、编造案卷的做法。虽然不免令人咋舌，但事实上，这种匪夷所思的模式已不是单纯的合法合规的问题，而是更深层次的制度性问题。

首先，该制度是在2011年才开始在全国法院范围内自上而下推行，民众知晓度很低，来做司法确认也极少。其次，由于最高人民法院编制与财政转移政策所决定，法院内部指标资源的主要分配依据是看各地法院的审判绩效排名。在众多指标中，案件数是重要的一项，而司法确认案件数是纳入到普通案件数中同等计算的。以上两个制度的叠加，使得案件数少的法院便走上了通过增加司法确认案件数提升案件数总数量的捷径，而影响的结果就是其他法院也不能置身事外，纷纷开始效仿。《民事诉讼法》规定，基层法院是对司法确认案件有管辖权的法院。从2011年以后，W省各中级法院便纷纷上演给辖区内的各基层法院下达任务数、下指标、定奖惩、搞评比加压的管理模式。基层法院为了应付上级，使出浑身解数，作为一项新兴的制度，民众对司法确认制度的知晓还存在盲区，基层法庭开展司法确认工作的主要障碍就是没有案源，为了完成案件任务，基层法庭往往需要采取游说、感化甚至按件付费等方式向具有纠纷调处职能的相关调解部门讨要他们已经办完或还未办完的调解案件。因此，就出现了“找案”、“要案”、“造案”等花样百出的做法。endprint

在这个过程中，基层法庭也是毫无价值感和成就感的，他们厌烦司法确认工作，对上级下派指标的做法极度反感。在调研中，有法官发自肺腑地向笔者倾诉自身的苦闷：“以为法院就是裁断案件，没想到都是做戏”。某基层资深法官说，“我不当庭长，就是因为讨厌那个鬼司法确认！那个鬼东西作假真是讨厌。”说者无意的一句话，道尽了基层法官对司法确认作假的厌弃、困惑与不满。

（二）司法确认案件真实度之检视

调研者随机抽取基层共27个观察点（17个基层法院、10个派出法庭）近三年来的500份司法确认案卷后，在抽取各方面实证数据之前，首先要作的第一轮工作就是去伪存真的筛查工作。在认真筛查后，只留存真实案件作为有效数据标本再次分析。

1.案件真實性的判断标准。调研者设定了“八个标准”来综合判断一个案件原始资料的真实性和案件本身的真实性。并且，为了保证判断结果的精确，根据呈现内容的实际情况，在操作时对每一个标准进行了多种情形的细化。这八个鉴别真伪的标准是：

（1）案卷中“是否有来自于纠纷现场的原始资料或格式文件”（至少是复印件）；

（2）原始资料的签字笔迹与卷中其他笔迹的对比和比较；

（3）同一法院内卷宗与卷宗之间的原始资料字迹对比和比较；

（4）同一法院内卷宗与卷宗之间的送达回证字迹对比和比较；

（5）同一法院内卷宗与卷宗之间的申请书字迹对比和比较；

（6）同一法院内卷宗与卷宗之间的调解协议字迹对比和比较；

（7）同一法院内卷宗与卷宗之间的其他文书字迹对比和比较；

（8）同一法院内卷宗与卷宗之间制卷人字迹对比和比较；

2.司法确认案件的真实度。根据上述“八个标准”的综合判断，所有参与调研的500份案件被最终鉴定为4类，四类案件各自所占的比例如表4所示。

第1种和第2种为真实案件，总数为244件，所占比例为48.8%；第3种和第4种为掺假案件，总数为256件，所占比例为51.2%。因此，本次调研所反映的基层司法确认案件的真实度为：

真实度=真实案件/完成案件=48.8%

结合司法确认制度的运作模式，这48.8%的真实案件包含了“要案”模式下的案件，属于“从宽”统计。但由于调研属于事后统计，无法从卷宗本身来区分案件是否“主动”上门。由于“要案”模式下的案源也是职能部门真实调解完成的案件，应是司法确认案件潜在案源的主流，有必要从宽统计和分析。因此，随后的研究标本便是1和2这两类真实案件，共244份案卷。

（三）办案不规范问题之检视

法释[2011]5号最高人民法院关于司法确认案件司法解释规定，司法确认申请应向人民法院提交司法确认申请书、调解协议、身份证明、资格证明，以及与调解协议相关的财产权利证明等证明材料，并提供双方当事人的送达地址、电话号码等联系方式。委托申请的，还须提交授权委托书。《人民调解法》也规定，当事人应当在调解协议生效之日起30内向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时审查并依法确认调解协议的效力。然而，司法确认案件的规范性问题却很突出。

1.重要资料缺失及规范问题。主要包括身份信息等四个方面：

（1）身份信息。表5反映了身份资料符合法律规定的案件仅占真实案件的74.6%，这说明相关调解部门在办案时较为轻视对身份信息的提交或保存。

（2）调解协议。调研中调解协议的情况较好，所有案卷中都有调解协议。法院工作的核心目标是针对调解内容的，因此无论是当事人自己申请的案件，还是法院主动讨要的案件，都没有缺少调解协议。调解协议一般有以下几种表现形式：1）双方手写或打印的具有个案特征的自拟内容的调解协议；2）由人民调解委员会格式化表格填写的调解协议书；3）大量交通事故案件中表现为交警部门格式化表格内容栏中的调处内容；4）派出所调处案件中表现为派出所格式化表格内容栏中的调处内容；5）往往还存在两种表现形式并存的情况，说明当事人自己撰写调解协议书后又找有关职能部门进行了填制。但调解协议在规范性方面还是存在着些许瑕疵，比如在表现为相关职能部门的格式表格形式时，有的缺少当事人本人的签名；有的对于赔偿金额没有明确，比如笼统表述为“甲方修车费用及其他损失均由乙方承担”等。这些问题是有关部门没有依法要求当事人签字所致，表现出基层工作人员对调解工作的规范性不够重视。

（3）送达回证。送达回证中有208件案卷的送达回证齐全，有36件案卷的送达回证不齐全，表现为只有一方当事人的送达回证而缺少另一方当事人的送达回证。

（4）文书签字齐全问题。签字是法律文书以其内容约束当事人行为的决定性要素，也是该法律行为产生、变更、消灭相关法律关系最核心的要素。签名非常重要和必要，如果法律文书没有当事人签名，则该法律文书与当事人毫无关系，相关内容对当事人毫无法律意义。而本次抽查中却发现签名问题很严重。其表现为：送达回证方面，由当事人本人亲笔签名的大约只有14%，剩余83%的案件虽有签字但疑似非本人签字，3%的案件完全没有签字；在调解协议中，发现只有41%的是当事人本人签字，有59%是雷同笔迹，疑似非本人签字。这59%是在调解协议为第2和第3种情形时才可能发生的。也就是说，是在已经排除了造假案件后，在具有现场原始资料佐证的情况下，在真实案件的调解协议复印件上发现的，说明有相当一部分案件的调解协议由调解部门制作格式文本时就没有及时让当事人签字，而是事后由调解人员或法官自己进行的补充。

还有委托书、法人身份证明等其他少数资料中，也存在法人身份证明没有盖单位印章、无本人签名的情况。由于大多数案件的来源并非当事人主动来到法院申请，故虽然所有案件都有申请书，但申请书的签名几乎都为假。结合案件真实度，申请书上的假签名大约占到了90%以上，另有大约5.9%的申请书签名空白或只按了手印，大约只有4.1%的案件为当事人亲自申请的案件。在95.9%以上的真实案件源于法院事后讨要的情况下，各种重要资料无签字或签字不齐全、资料缺失或不齐全的现象，多数是由于基层法庭去相关部门复印的原始资料本身存在这些问题而导致复印件也如出一辙。endprint

2.超期情况。2011年开始实施的《人民调解法》明确规定司法确认应当自调解协议生效之日起30日内向人民法院申请，过期人民法院则不予受理。但根据调解协议及案件原始资料痕迹的反映，绝大多数司法确认案件都属于超期确认。从严格规范的角度来说，这部分案件是不合法的。超期问题存在的主要原因是法院工作的滞后性所致，从相关部门讨要来的案源基本都是已经解决了的，时效性必然无法满足，但是为了完成案件任务，很多法庭还是把这部分案件讨来滥竽充数。也正是因为超期情况完全因人为所致，这些案件的超期时间没有任何规律可言，以9个月为界限，9个月之前每个超期月份的案件数量较多，9个月之后每个超期月份的案件数属于个别化现象，但超期月份最长高达36个月。

（四）司法确认案件数的非正常“激增”

自2011年全国法院推行司法确认制度以来，一个突出的现象是，各市各基层法院的司法确认案件量并没有循序渐进地逐年增长，案件数在2012年一年实现几何倍数的激增，这一现象可通过表6得以显示，2012年当年各基层法院司法确认案件数比去年几乎都有几千倍的增长率。

与2012年不同，2013年初以后，司法确认案件数的浮动较小。表6是各基层法院在2013年以后司法确认案件数与往年的比较，各法院2013年当年的司法确认案件数就在2012年的基数附近浮动（见图1）。其原因是，在2012年底，各法院的评比指标中增加了结案均衡度指标，各法院必须重视结案均衡度指标的平衡。

本次对司法确认制度在基层法院实践情况的调研，主要围绕司法确认案件真实度筛查、案件基本特点、案件运作模式、案卷规范性等问题进行全面采集和统计分析，可以还原司法确认实践的真实原貌。也暴露出，司法确认制度在案件真实度、运作模式、规范性等方面存在着突出问题。

四、正本清源：司法确认制度的管理误区及实践误区

显然，司法确认制度在实施中已经发生了严重的扭曲和混乱。表面来看，这一现象是基层法院在追求审判绩效排名上过于急功近利和攀比的表现。实质上，其根本上的致因却须归咎于审判管理制度设计的欠妥。任何主体都有谋求自身利益最大化的趋利性，面对有形的物质利益或是无形的精神利益，法院作为社会主体之一也概莫能外。当法院的编制和财政转移支付等利益因素取决于结案数时，而司法确认案件数又和普遍案件数合并计算时，增加案件数就成为各法院努力的目标，而提高司法确认案件数量无疑成为一道捷径。“劣币驱逐良币”，当有法院这样做时，其他法院也无法置身其外。于是，司法确认的实践就愈加混乱。

（一）审判管理导向的异化

案件数的高低及排名往往与一地的治安环境、法治环境、经济发展水平、法院的工作效率和民众口碑等密切相关。调研中的W省份，由于其案件数量与其区位优势、经济发展水平在全国排名中的不相符，导致在2011年4月份南漳会议即当年的民事审判质量分析会议后，全省法院就开始强调司法确认工作，明确要求大力加强司法确认工作，并采取了一系列措施：定法官结案数、人均结案数，建立31项绩效考核指标，并把司法确认制度作为其中的专项指标进行单独考核等，特别是2012年司法确认制度还被当做民初字案件，可同时优化31项指标中普通案件的结案均衡度、调撤率、平均审理時间等十几项指标[3]。因此，接下来的2012年出现了各市法院司法确认案件数飙升的现象（见表6），司法确认案件数也一时成为基层法院改善审判绩效指标的调节器。案件数上来了就下不去了，2013年法院增加了结案均衡度指标，各法院只能保持2012年的基数均衡发展（见图1）。因应其良好价值而上升为法律的司法确认制度，实践中却成了基层司法人员眼中可以拔高审判绩效考核指标的优化器，最终导致司法确认制度非常态实施。如下文表7所示，可以看出，各地法院司法确认案件数占其当年全部案件数的比例都非常高，其中有三个城市的百分比在50%附近（城市7、城市13、城市14）。数据表明，各地司法确认案件数的增加是不正常的，人为因素很大。其根源在于审判管理设计中存在的缺陷及其引发的错误导向。

（二）制度推广不足，民众知悉度过低[4]

司法确认制度是在2011年初开始推行的，为民众所熟悉尚需较长时间的积累。实践中，司法确认的宣传推广主要由法院及各基层司法所组织完成，但大多数法院并不重视对新制度的宣传推广，司法所作为基层法制宣传的主要部门，宣传力度也极为有限。因此，无论城市还是农村，司法确认制度都成为知识盲区。如在对100名案件当事人和律师的抽查问卷中显示，除了当事人的律师有的较为熟悉之外，大部分当事人都不知道，甚至没有听说过司法确认制度，甚至有的律师也不熟悉司法确认制度。可见，除了法院工作人员或者相关调解部门，实践中很少有群众了解司法确认制度的存在和实施。

（三）工作机制的被动、守旧

目前法院的主要运作模式是纠纷在第一时间被相关职能部门调解后，法院再把留存的调解资料复印拿回，制作司法确认案卷。这种模式既没有意义，而且也浪费了法院的人、财、物力，甚至使司法确认制度本身的存在价值受到了质疑。但导致这种工作局面的根本原因在于法院“坐堂等案”的这种被动工作模式。当事人上门来申请，就有案子，当事人不上门申请，就没有案子。但毕竟司法确认案件与传统诉讼案件有非常明显的区别，它所处理的法律关系性质简单、明确，一定程度上能实现“随发随调、随调随走”的良好社会效果。当前民众的认识往往限于，在纠纷发生后不是去找法院调解，而是直接打110找派出所，或是居委会、村委会等司法所下辖的一线部门，亦或是交警等特定行业调处机构。理由大概是，法院被认为是“庙堂之上”的，“不接地气”的，司法程序仍被嫌弃“麻烦”。

（四）案件办理本身的不规范

1.办案程序的各种不规范。司法确认案件具体办理中的各种问题突出，如在程序规范方面，较为突出的问题有：送达不到位、送达回证无签名、文书签字不齐全、身份信息缺失或不齐全、调解格式文件无签名、其他资料无签名等；在实体的合法性方面，出现了极高比例的超期确认现象，还有极个别司法确认案件的确认内容被认为没有必要，如有的案件确认内容是当事人一方向另一方赔礼道歉，仅此而已，但确认却是距协议之日半年后作出；部分签收案件的确认内容被认为没有必要且具有法律风险等不当性，签收案件属于民诉案件的案号，如电话、手机等欠费人因拖欠话费而去电信等通讯部门已经办理了补交话费，然法院将当事人补缴欠费的发票拿到后，就在法院内制作原欠费人被起诉的案件，判决结果是当事人续交了欠费。这类案件往往时间矛盾、资料不全、没有必要，且可能存在当事人不知被诉的侵权法律风险。由于签收是对过去长年积累的特殊案源的消化，目前已经面临案源枯竭的局面。正因为这种枯竭，如果继续定指标任务，那么基层法院被迫造案的行为还会继续。endprint

2.卷宗及文书格式的不规范。调研所在的该省A、B两市中，在司法确认案卷制作和文书格式方面，都没有统一的规范。各基层法院各行其是，形式各异。有的将年份、案由等信息栏设计在卷宗的封皮外页，有的将这些信息设计在封皮里页而在外页只保留案号等；各种法律文书的格式表现不一，有的基层法院每一件都有开庭笔录，有的基层法院所有的都没有开庭笔录；同是确认决定书，有的题头为“司法确认决定书”、有的为“民事裁定书”；有的没有盖“本件与原件核对无异”章。

3.确认滞后导致当事人认可度不高。当绝大部分真实案件只是一种事后补充时，法庭扮演了一个不光彩的“事后诸葛亮”。站在民众的立场上，法院如果没有在实质上帮助调处纠纷或在调解当时没有出现，即使是在矛盾调处完毕后被提议去做司法确认，一般也都是采取拒绝的态度。担心法院的手续繁琐，怕耽误时间，怕来往奔波，怕耗费财力，这些都是一般民众情理之中的考虑。只有少数标的较大的案件，经过调解人员的说服，当事人同意去做司法确认。总体而言，由于法院工作总是滞后于需求，司法确认制度的意义没有得到彰显，民众的总体认可度并不高。

4.缺乏与其他司法实践部门的协同合作。从目前的情形看，基层法院与相关调解职能部门之间缺乏实质上的紧密联系，仅仅呈现出一种讨要和给予的关系。当发生纠纷时，民众第一时间找到的调处机关不是法庭；当案件调处时，法庭工作人员没有现场参与；在案件调处达成协议的时刻，法庭工作人员还不能及时到场；等等。法院与调解部门之间的这种松懈联系，均无法让当事人近距离认识和亲身感受司法确认制度。法院办司法确认案件是为了内部作秀，就会越应付越被动，越被动越应付，陷入恶性循环的怪圈。

5.逃避责任。《人民调解法》和最高院《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》中明确指出，人民法院依法作出确认决定后，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向作出确认决定的人民法院申请强制执行。在調研中却发现，为了避免给自身工作带来压力和麻烦，相当多的法庭存在着人为选择“确认”案件的现象，也即不接受今后可能需要强制执行的案件作司法确认。这甚至成为基层法官办理司法确认案件的一个理直气壮的标准或前提要件，殊不知全然不符合法律的规定。他们往往声称所做的司法确认案件都没有“后遗症”，不会引起当事人再次申请撤销，也不可能发生申请强制执行的情况。但无疑，这种“选择确认”的行为，使司法确认工作被误读，减少了正常案件数，也使自身工作失却意义。

五、纠偏：扭转司法确认工作局面，真实有效地增加案件数

如此异化的操作方式长期运行下去，司法确认制度只会在作秀的道路上渐行渐远，扭曲法官的工作方向，误导社会各界对司法确认制度的解读，销蚀司法确认制度固有的制度价值，也严重损害司法权威。建立正确导向的审判管理，加大制度宣传，探索行之有效的操作模式和方法，才能扭转司法确认工作局面，真实有效地扩大案件数，提高案件质量。

（一）摘掉定指标定任务的错误指挥棒

要改变基层法庭“要案”、“找案”、“造案”等错误做法，消除制度上的不合理设计是治标之道。上级法院为创先争优而不当定指标定任务的做法，反映了当前法院审判管理“指标化”和“数字化”管理的特点。指标化管理能够提高审判管理效率，用量化模式在一定程度上能较好地反映审判工作的质量和效果。但如果完全依赖这种治标软件，使对审判质效的管理纯粹数字化，一旦某些量化指标设计不合理、不科学，就会异化管理导向，背离考核的初衷，使管理意义走向相反。目前，司法确认案件的实践发生异化和混乱，就是这种情形的一个典型案例。司法确认活动是复杂的，融合了当事人、调解组织、法院诸多主体及因素交互作用的活动，不能简单地诉诸数字化管理与评价。确认调解协议的数量取决于调解组织达成调解协议的基数，取决于当事人对司法确认了解并一直同意提交法院确认的意愿，取决于协议内容是否符合法院司法确认的要求，最后确认案件的履行率更加不受法院控制，它主要依赖当事人的诚信意识。要防止法院系统自上而下在这个怪圈中越陷越深，当务之急是要下大决心取消对司法确认案件定指标、定任务的做法。如某中院院长所说，“司法确认都搞假，排名就没有任何意义，这个东西还是要求真务实”。基层法官普遍反映出取消司法确认案件任务量的强烈愿望，让本项工作返璞归真，可谓是众望所归。

（二）深化制度认知和积极探索工作新模式

继续对司法确认制度的重要社会价值进行肯定是非常有必要的，而且应进一步深化对司法确认制度立法宗旨的认知。我国推行司法确认制度的历程还刚起步，摸索、试错是制度创新的必经过程。在目前各法院司法确认案源极度缺乏的情况下，提高民众对司法确认制度的知悉度还需一个循序渐进的漫长过程。因此，由司法所、派出所、律师等法律职业人士介绍推荐形成司法确认案件应作为案源的主流。同时，对前述的“要案”大力转化和规范，对“造案”立即清理杜绝。司法确认制度亲民、便捷、调解的特点，与司法能动紧密契合，民众偏好于“随调随走”，传统的“坐堂等案”方式在此不合时宜。

加大推行力度，唯有探索工作新模式，才能改善司法确认制度的尴尬局面。发挥能动司法，扩大对司法确认这一“新”制度的宣传推广，是基层法院需要重视的第一步；其次，建立法院与基层司法所、派出所等相关调处单位的联动协作办案模式。每一个派出法庭建立专人负责制，长期保持与主要调处部门如司法所、派出所等之间24小时随时沟通协调的办案模式，按照便民高效原则，在有民间纠纷需要调处时及时赶赴现场，当场调处和及时盖章确认。如图2所示，形成法院与多个部门之间一点多线的工作模式。这样既杜绝了“造案”，也及时把“要案”、“找案”而来的那部分案件转化为规范案件，变事后工作模式为事中工作模式，及时跟进，开拓了案件量，也身体力行地宣传和推广了司法确认制度，逐渐可形成良性循环的办案模式。

图2 多部门联合工作机制示意图

这一模式下，基层政府应大力支持法院的司法确认工作，对各方面司法调解力量进行整合打通，以政府力量发动司法确认多部门联动工作机制，使相关调处部门在司法确认制度的广泛推行框架内共同发挥职能。endprint

（三）加強业务工作的规范管理

1.坚决杜绝“恶意确认”、“选择确认”的错误做法。在本次调研范围内，尚未发现有“恶意确认”的案件。恶意确认是指当事人恶意地利用司法确认程序，达到虚构某种既成法律事实或规避其他法律责任的不正当目的。学界对这种“恶意确认”、“虚假确认”亦多有关注。杜绝这些错误做法，法院应强化日常工作考核，定期开展对“不予确认类”司法确认案件的检查和事后回访，一旦发现，应严格追究办案人的错案责任。

2.统一规范案卷制作和文书格式。案件制作和文书格式应规范要求和管理，统一格式和范本，或供基层法院参考。（1）统一卷宗制作的封皮范本。基于归档和检查等阅览方便，司法确认卷宗封皮应将案件基本信息在外页上表示。外页内容应包括题头、案号、申请人、审判人员及书记员、收结案时间、审级、结果、归档日期、归档号、保存期限、统计类别等。（2）统一规范案卷资料的内容构成和排序。A市法院针对各类普通诉讼案件都规定有统一的卷宗装订目录，所有案卷都按照目录要求排序。司法确认案件不同于普通诉讼案件，应分析其特点单独设计卷宗装订目录，包括确定卷宗内容的构成和固定各项卷宗构成的装订顺序。（3）统一各项法律文书的形式范本。需要统一形式并提供范本的法律文书有立案审批表，法院发文稿纸、送达回证、确认书、不予确认书等。（4）统一规范案卷封皮和各项法律文书的填写。有了统一的案卷封皮后，还需要对封皮上的各项案件基本信息的填写进行一定的规范和要求，最后并对其内容填写或撰写中的注意事项作出说明。

（四）加强司法确认制度的宣传学习

目前的司法确认制度只是基层普法宣传部门在众多普法内容中的一项细小制度，其宣传力度太弱。因此，各级法院，特别是各基层法庭，应以我为主通过自身努力身体力行，广泛宣传和推广。有效利用目前的新兴网络媒体、传统大众媒体不留死角地推介司法确认制度或司法确认典型案例，普及民众对司法确认的认知；将司法确认制度的起源、发展、精神实质、法律规定等有关资料汇编成册，向各层次民众免费讲解和发放；组织志愿者进企业、进学校、进社区授课，只有民众知悉了司法确认制度，才能运用它为自己“保驾护航”。

[参考文献]

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[2]翟小芳，张倩晗.构建符合国情的人民调解协议司法确认制度[J].法学杂志，2011（s1）：280-283.

[3]徐 钝，司法确认制度及其价值的法哲学拷问[J].法律科学，2014（4）：24-32.

[4]浙江省高级人民法院联合课题组.关于人民调解协议司法确认的调研[J].人民司法，2010（23）：63-68.

（责任编辑 江海波）

Abstract：An empirical investigation was made on judicial confirmation system implementation of the grass-roots court in a central province of China from 2011 to the present， from the patterns， processes to files， from staticto dynamic way， which reflects the true problems that exist in the judicial confirmation case， operation mode and case quality. In view of the various deviation and confusion of judicial confirmation system in practice， the suggestions are put forward for improvement： we should continue to hold value recognition of judicial confirmation system； The judicial confirmation case and ordinary case should be managed separately； At the same time we should increase the propaganda， improve people's knowledge on judicial confirmation system； And we should actively explore new working mode to strengthen the regulation management of business.

Key words：judicial confirmation system；implementation of the system；empirical research；reflection and suggestionendprint