京津冀一体化下的北京节水农业发展机遇

魏巍

（北京市社会科学院，北京 100101）

京津冀一体化下的北京节水农业发展机遇

魏巍

（北京市社会科学院，北京 100101）

《京津冀协同发展规划纲要》颁布实施，为北京建设节水农业提供了发展机遇。协同发展上升为国家战略打破了行政化管理的桎梏和利益的藩篱。国务院及所属水利部和京津冀三省区政府，都制定了有利于建设节水农业发展的各项政策。三省区的双边多边合作行动，为建设节水农业迎来了发展机遇。

京津冀；协同发展；北京市；节水农业；发展机遇

北京市水资源严重匮乏，人均水资源量只有全国的1/20，水生态问题始终是达摩克利斯之剑悬而未决。全市自20世纪80年代发展节水农业来，在农田水利、工程技术、生物工程、种植制度和管水体制等多方面进行了卓有成效的探索实践，完成了几个五年规划目标，收到了很大的成效。但是，与需要北京农业进一步减少用水的目标还有不小的差距。

2015年4月30日，中共中央审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）。这项国家重大发展战略的核心是，疏解非首都功能，调整经济、空间结构，内涵集约促进京津冀区域协调发展。这项战略规划是北京建设节水农业的莫大良机。

北京建设节水农业，在京津冀甚至环渤海经济带更广阔的区域内通盘考虑，会有更好的收获和发展；只是区域行政制度的藩篱制约了优化发展空间。如今，国家层面的协调为北京节水农业迎来了发展机遇。

一、《规划纲要》的核心是解决首都“大城市病”问题，对津冀协同北京发展提出了要求

北京的“大城市病”由来已久，为解决首都环境问题，专家学者早在三十年前就提出了京津冀一体化的构想，并进行了大量研讨。但是，管理部门并不买账。原因有两点：一是三省市各自站在自己的利益上考虑问题，在水资源管理上表现得尤为突出，各自为政束缚了协作的手脚；二是区域经济发展不平衡（河北经济落后更为明显，部分地区的脱贫问题尚未解决）差距悬殊，这就导致无法形成互联互通的协作发展机制，导致“大城市”病成为“老大难”问题。

2014年2月26日，习近平总书记在北京主持召开座谈会，提出了京津冀协同发展是一个重大国家战略。2015年4月30日，中共中央政治局会议审议通过《规划纲要》，提出了京津冀的功能定位、协同发展目标、空间布局、重点领域和重大措施，这是京津冀协同发展的行动纲领。

《规划纲要》提出，北京市是“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”；天津市是“全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区”；河北省是“全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区”，鲜明地提出了北京市是三省市发展的核心。首先要疏解北京非首都功能，解决北京的“大城市”病的问题，是首要任务，这是核心问题。京津冀的功能定位是为解决核心问题而确定的各自的职责范围，三省市都要服务和服从区域整体功能定位；同时，这一功能定位优化了三地的空间布局，发挥了各自的区位比较优势，兼顾了协同共同发展的问题。在解决核心问题的基础上，推动三省市协同发展。

《规划纲要》提出，到2030年首都核心功能更加优化、京津冀一体化格局基本形成，生态环境质量总体良好。这一目标作为国家战略提出后，中央相关部委出台了一系列政策予以支持帮助，京津冀积极落实开展合作，这些都为北京建设节水农业创造了良好的发展契机。

二、京津冀一体化下的农业节水政策分析

（一）在国家政策层面

在国家层面上《规划纲要》提出，要在重点领域上率先突破，尽快取得明显成效。其中之一，就是在生态环境保护领域上要有所作为。要按照“统一规划、严格标准、联合管理、改革创新、协同互助”的原则，建立国土空间用途管理制度。其中，水资源方面，要采取清洁水行动、饮用水源地保护、河流治理、湖泊湿地保护与修复、水库生态修复及污染治理等措施。要保证这些目标的实现，最为关键的是：“各领域要相互衔接、互为促进、共同支撑、协同发展。”这些具体的要求，为三省市区域之间、部门之间的有机结合提出了明确的针对性的建设方案。

《规划纲要》提出，在“增强资源能源保证能力”方面，资源是京津冀协同发展的基础支撑，要“建立健全高效的水资源节约管理体制机制”。这段话说出了问题的本质，没有一个高效的体制机制，很难把三省市的各相关部门结合起来，这个政策为今后三省市体制机制创新提供了政策依据。

具体到节水农业方面，《规划纲要》提出，三省市都要“加快实施罐区节水改造，大力推广高效节水灌溉和旱作农业节水技术，压缩高耗水作物面积”，这就为节水农业的推广剔除了区域性的障碍因素。建立节水型农业不再是北京一地一家的事情了，这就为三地建立统一的、合理化的种植业创造了条件。

（二）在相关部委政策层面

2016年6月中旬，水利部印发了《京津冀协同发展水利专项规划》（以下简称《规划》）。这一规划还没有完全在媒体上披露出来，但是主旨精神宣传出来了。主要内容如下：

《规划》是在征求了北京、天津、河北三省市意见的基础上编制的，遵循了“创新、协调、绿色、开放、共享”五个理念。刚性约束条件是水资源水环境的承载力，前提条件是水资源高效循环利用，重点工作在水资源保护和水生态修复方面，以流域区域水管理体制机制改革为抓手，确定了2020年和2030年京津冀水利建设目标与控制性指标，提出了系统性的建设任务。

《规划》在水价、水权、水市场改革，健全水利发展体制机制，形成水利协同发展的合力方面提出了方向性的要求。这一方向性的规划非常重要，为三省市协调节水农业的发展做出了制度性的安排。

（三）在京津冀地方政府政策层面

《北京市“十三五”时期水务发展规划》提出，着眼京津冀水资源保障的统筹调配、水生态水环境治理、防洪排涝减灾联防联控工作机制等重点领域，加强三地合作协调发展，做出了专门的规划部署，特别是要加大在农业节水项目的支持力度。

《天津市贯彻落实（京津冀协同发展规划纲要）实施方案（2015—2020年）》提出，坚持三地一盘棋，支持服务北京、河北发展，真正实现发挥优势、主动服务、协同发展、合作共赢。表明了要在三省市发展中做到一盘棋共同协调发展的积极态度。在节水农业方面，提出加强再生水、淡化海水等非常规水资源的开发利用，鼓励京津冀合作开展海水淡化项目和输送管道建设。

《河北省水利发展“十三五”规划》明确提出，要打造京津冀生态环境支撑区。明确了要为三省市协调发展做出恰如其分的贡献，特别是要在京津冀水生态联防联治等重大问题上开展专题研究，实现科技创新。

三省市都站在各自的角度、层面上，对节水农业的不同环节做出了制度性的安排，这为三地共同解决节水农业的重大相关问题打下了一定的基础，特别是为北京市建设节水农业需要其他两地的支持创造了条件。

三、京津冀协同发展的实践活动

在国家《规划纲要》等一系列政策引导下，京津冀三省市多领域、多部门的交流合作活动及项目已经开始，这些合作必将引向水资源的统筹调配与综合管控、流域区域协同治理机制建构和解决水资源保护等建设节水农业的深层次问题。

（一）京津冀签署区域环保合作协议

2015年末，京津冀环保部门签署《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》，在大气、水、土壤污染防治等重点领域开展联合立法、统一规划、统一标准、统一监测和协同治污。协议针对在水环境产生重大影响的重点行业做出规划，将对农业节水工作产生积极的促进作用。

（二）河北省开展了环京津水生态文明调研

2015年河北省相关水利部门启动了环京津地区协同共建水生态文明的调研课题工作。研究结果表明，三地水系具有连通性，潜伏着水危机、水资源承载能力超载；三地水资源开发度达100%，大大超过水资源的承载能力。假设南水北调中线一期供水，依然存在着防汛安全、干旱缺水的问题。如果不打破现有的用水模式，水匮乏问题依然不能解决。地下水储量消耗极度过量，区域总用水量中有七成自深层地下水且超采枯竭形成地下漏斗。三地水生态恶化没有得到遏制，体制机制不顺，法制不健全造成的、形成的水生态恶化的问题仍需要时日才能解决。三地必须携手行动建立新的联动体制机制，协同共建水生态文明。其中，一项重要的举措是建立京津冀生态补偿机制，国家建立生态补偿示范区、生态补偿基金和生态补偿专项转移支付制度是非常必要的。从这项调研报告中可以欣喜地看到，河北省已经充分认识到天然水资源的持续衰减、城镇刚性需水的持续增加，造成的水生态退化和水环境恶化严重，威胁到了整个区域的可持续发展，必须站在生存还是死亡的角度考虑问题，必须自觉地开展与京津协调发展的各项工作了。这种自觉、主动的配合和调整，对保障三地水资源的统筹开发创造了有利的支撑条件。

（三）三省市开展的合作活动

北京、河北两地共辖区的官厅、密云两座水库开展了较为密切的合作。河北省在水库上游地区调整了工农业生产结构，节约农业灌溉用水，减少污染企业，增加水库入水量。这些措施改善了水库水质，改善了生态环境。河北省全力打造环首都绿色经济圈，确保京津重要水源地保护与自身发展的目标双重实现。

北京市在实施高耗水农业生产功能外迁的工作中得到了河北省的有力支持。在实施《调结构转方式发展高效节水农业的意见》中，全市调减了小麦种植面积10万亩，降低了生猪生产总量的5%、减少肉禽生产总量的7%，大型畜禽养殖场由1 907家缩减为1 886家。在河北省支持下建设“菜篮子”供应基地，达70余万亩，生产蔬菜量300万吨供应首都菜市场。

天津、河北联手开展了潘家口和大黑汀水库的水资源保护工作。天津市投资1亿元请河北省治理引滦水污染，两省区建立了引滦水源保护联络工作机制，共同解决引滦水源污染问题。天津市和遵化市签订合作协议，帮助黎河沿线的文明生态村建设、尾矿治理和垃圾清理等，取得了成效。

北京、天津开展了水资源保护合作项目研究。北京市成立了专门机构解决与天津跨流域调水及其水源保护工作。天津市开展引滦上游潘大水库周边地区治理污染产业项目。

2015年末，京津冀三省区就土肥水协同发展“十三五”规划编制达成共识。三地确定了土肥水事业协同、创新、共赢发展，初步确定了大数据、耕地质量监测预警、耕地质量提升、精准施肥和肥料监管及体系保障工程等十个工程。

京津冀三省区双边多边的互动合作，为水资源的保护和优化利用创造了条件。

四、京津冀一体化下的北京节水农业发展机遇

北京市节水农业经过几十年建设进入了关键时期，也是比较困难的时期。主要是各种技术措施已经悉数采用，也取得了显著的成效，但要想依靠自身的力量挖掘潜力的空间也很有限，进入了发展的瓶颈期。这个时候要进一步发展，一定要进入到区域合作的领域和发展轨道，这几十年来因为不同地区的利益之争使得区域合作不能深入开展。

《规划纲要》的颁布实施使得京津冀一体化发展成为国家发展战略，经济与环境协调发展成为三地的共识。生产发展、环境滞后的局面将得到极大的改观，北京节水农业建设迎来了发展机遇。

概括起来说，京津冀协同发展，三地农业可以立足各自的比较优势，统一规划进行产业调整分工，发挥区域优势互补合作共赢，推进节水农业向三地纵深领域更广覆盖。节水农业建设的统一规划的主要内容包括水资源、土地资源、产业资源的规划，这些规划打破了行政区划的界限和藩篱。这种规划为不同地区的节水种植业的调整创造了条件，实现了不同节水形式的农业有机结合。

京津冀协同发展节水农业的重要有利条件是三地承诺从体制机制改革上加强协调合作，这就为节水农业的统一规划，体制建设、机制创新奠定了条件。三地节水农业建设是区域经济协调发展的重要组成部分，可为全区域农业发展形成示范作用。

[1]京津冀签署区域环保合作协议[N].天津日报，2015-04-12.

[2]河北省老科协水利分会.环京津地区协同共建水生态文明的调研[J].河北水利，2015，(12).

[3]王一文，李伟，王亦宁.推进京津冀水资源保护一体化的思考[J].中国水利，2015，(1).

[4]京津冀就土肥水协同发展“十三五”规划编制达成共识[EB/OL].北京市农村工作委员会，2015-12-29.

[责任编辑 刘娇娇]

F323

A

1673-291X（2017）21-0013-03

2017-02-20

魏巍（1961-），男，北京人，副研究员，从事农业经济研究。