部分欧美国家激励新兴产业发展的财税政策及其启示

柳光强（中国社会科学院财经战略研究院 北京 100028）张晓杰（中南财经政法大学会计学院 武汉 430073）

部分欧美国家激励新兴产业发展的
财税政策及其启示

柳光强（中国社会科学院财经战略研究院 北京 100028）张晓杰（中南财经政法大学会计学院 武汉 430073）

在科技兴国背景下，《十三五规划纲要》不仅将“支持战略性新兴产业发展”写入其中，更提出“使战略性新兴产业增加值占国内生产总值比重达到15%①中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要.新华社.2016.3.17.”的目标。2017年“两会”进一步明确“加快培育壮大新兴产业，全面实施战略性新型产业发展规划”，并将研发费用加计扣除的比例由50%提高到了75%②肖捷.财政部部长谈财税体制改革和财税工作.人民网.2017.3.7，以支持中小企业提高科技创新能力。新兴产业发展壮大离不开各项产业政策的激励与支持，借鉴欧美各国对扶持新兴产业发展财税激励政策的先进经验，优化我国财税激励政策，将有助于推动新兴产业走上快速发展的道路，提高我国科技创新能力。

一、美国的财税激励政策

2008年的国际金融危机后，美国开始寻求经济结构的全面调整与转型，高度重视战略性新兴产业的发展。在众多推进战略性新兴产业发展的政府法案中，奥巴马总统于2009年2月17日签署的《2009年美国复兴与再投资法》最具代表性。该法案从新兴产业角度，在基建、科研、教育、可再生资源及节能项目、医疗信息化、环境保护等方面共提出7 870亿美元的经济刺激方案③冯春林.中国战略性新兴产业的市场培育对策研究[J].改革与战略,2011,(08):125-128.。其中，财税激励政策是经济刺激方案的重要手段之一。美国的财税激励政策主要采取税收优惠的方式，其中又对所得税给予较为全面的优惠。

（一）税收优惠是美国财税激励政策的主要方式

在WTO反专项补贴协议的大背景下，减免税、费用扣除、投资抵免、加速折旧等税收优惠政策是美国财税激励政策的主要方式。美国的税收优惠方式并不是针对特定的行业，新兴产业和传统行业都可以享受税收优惠政策，其主要政策目标是促进企业科技创新，尤其是中小企业。其中，“研究与开发”（R&D）是税收优惠的主要支持对象。

（二）财税激励政策注重契合市场发展，鼓励消费

美国政府注重利用财税激励政策鼓励消费者购买新兴产业的产品，拉动相关产业的消费市场，进而促进相关产业的发展。美国针对新兴产业的每项税收优惠政策都先向市场传递明确信号，然后由市场引导企业按照税收优惠的方向进行投资，从而形成了“政策调控市场，市场引导企业”的有效引导机制。

（三）美国财税激励政策范围较为广泛

美国政府对新兴产业的税收优惠范围涉及较广，既有能源企业也有新兴制造型产业。美国政府对从事可再生能源和新能源研究的公司提供税收抵免，在此基础上将研究和实验性税收抵免全部计划到政府预算中。与此同时，对新兴产业中的制造业也实行税收抵免，其主要方式是通过对行业领先的能源制造业进行税收抵免，以支持生产绿色经济所需的产品设立及配置新工厂。

（四）财税激励政策具有长效性

美国2009年9月颁布了《美国创新战略：促进可持续发展增长和提供优良的工作机会》④冯春林.中国战略性新兴产业的市场培育对策研究[J].改革与战略,2011,（08）:125-128.，提出推进清洁能源、先进技术和高科技技术创新。自此以后，美国政府对高新技术产业的创新项目投入、经费投入的扶持意愿表现得非常明显且具有持续性。此外，美国政府财税激励政策的长效性还体现在事前投资与事后扶持并存。由于高新技术产业存在投资强度与投资风险反向相关的特征，即随着高新技术企业的成熟，投资强度不断加强，而投资风险会相应下降。因此，美国政府主要采用事前扶持的税收优惠政策，对处于投资建立初期的新兴产业进行激励。由于前期投资风险处于高位，政府通常采用共担风险，通过“费用扣除”以及“减免直接税”等税收优惠方式刺激企业增大技术投资。对高新技术处于成熟发展阶段的产业，政府通常采用事后鼓励的方式来推动政策运转，如将企业的科研机构列为不具备盈利条件的机构来使其进入免税范畴。为保证政策的长效性，美国在设置税收优惠时并没有针对高新技术产业或者园区出台专项立法，而是将其纳入长期发展规划中进行整体考虑。

二、欧盟财税激励政策的主要特征

尽管欧盟各成员国的财税激励政策都有自己的特点，但仍能从各国相关政策中提炼出一些共性特征。

一是突出对科技创新的激励。如，英国政府主要针对新兴产业进行的技术研发实行具体的减免税政策。英国对中小企业研发支出采用加计扣除的方式，即对其研发支出所缴纳税费的150%进行加计扣除税款①洪源，刘兴琳.培育和发展战略性新兴产业的财税激励政策选择[J].地方财政研究，2013，（04）：41—51.。又如，法国对新设立的创新型企业，一直给予特别税收优惠，对于新建的中小型高新技术企业可免除3年的所得税②洪源，刘兴琳.培育和发展战略性新兴产业的财税激励政策选择[J].地方财政研究，2013（04）：41—51.。同时，法国制定了“高新技术开发投资税收优惠”政策，对在高新技术开发区内新办的企业免征10年所得税③龚恩华.税收激励战略性新兴产业发展的国际借鉴[J].国际经济合作，2012，（10）：91-94.；对从事符合相关政策规定的研发活动的企业，给予研发开支50%的财政补贴④徐健.山东省战略性新兴产业税收激励政策及完善对策研究[D].青岛农业大学,2015.。

二是注重对新兴产业投资的激励。如英国对个人投资于创业信托机构的投资项目实施税收优惠，针对投资者的收益可以从个人所得税和资本利得中抵免，创业投资信托机构的收益也可以从公司所得税中抵免。对于以股权方式投资的创业者，如果投资于未上市的小型高风险企业且持股3年以上的，可享受投资额20%的税额抵免。再如，在德国，对中小高新技术企业在建设初期进行的动产投资，可以免征50%的所得税。⑤蔡德发.战略性新兴产业税收激励政策研究[D].哈尔滨商业大学, 2012.

三是通过财税激励政策帮助企业吸引人才。比如，法国暂停了对高新技术企业人才工资的行业税，这是法国政府对新兴产业发展所提供的一项有力的税收优惠政策。丹麦为了吸引高新技术顶尖人才，通过制定法律法规的方式明确符合规定的外籍科学家以及相关领域专家可以减免其个人所得税。⑥龚恩华.税收激励战略性新兴产业发展的国际借鉴[J].国际经济合作, 2012,（10）: 91-94.

四是新兴产业是财税激励政策的侧重点。近年来，欧盟许多国家都将低碳环保行业作为未来发展新兴行业的重中之重。无论是科研计划的推出，还是科研经费的投入，各国政府都对低碳环保项目的投资制定了较为全面的税收优惠政策，并辅之以高效的配套措施，使低碳行业成为高新技术产业中发展的主力军与行业推动力。

三、欧美国家激励产业发展财税政策的启示

（一）财税激励政策法制化

美国的财税激励政策从制定到管理都进行了严格分类与监管，政府积极将财税激励政策上升为法律高度，同时将其作为重要的政策工具。如，美国在推动高新技术产业发展方面已经形成了覆盖全面、内容丰富的法制化网络，基本形成了完备的税收优惠体系：有针对经济环境制定的《经济复兴税法》、《美国复苏和再投资法案》，有推动中小高新技术企业发展的《小企业投资法案》、《加强小企业研究发展法》、《小企业技术创新发展法》⑦刘金玲, 李波.基于激励科技创新的税收优惠政策探讨[J].生产力研究,2013,（04）: 46-48.，有推动各个环节高新技术产业发展的《联邦技术转移法》、《技术扩散法》、《21世纪纳米技术研究和开发法》等法案⑧徐晓慧, 常菲.国外促进科技自主创新的财政投入政策及其启示[J].管理学刊, 2009,（05）:18-21.。由此，构建起针对高新技术产业牢固且可靠的法制化网络，为发展高新技术产业建立稳固的法律框架。

（二） 多种税收优惠形式结合，且以间接优惠为主

欧盟的税收优惠政策主要采取间接优惠，可以有效引导企业投资行为，使得政府所要真正扶持的对象实现税收优惠且不会出现优惠转移的情况，同时能充分实现政策的长效性，避免企业出现盲目追求短期利益的行为。

（三）健全财税政策扶持体系，注重政策衔接

由于战略性新兴产业涉及范围广，产业链长，产业流动性强，所以在设计财税激励政策时要考虑政策之间的连贯性和长效性，尤其是要注重推动激励产业的上下游产业发展。欧盟根据新兴产业发展的不同领域、不同状况以及不同阶段分别采取不同的财税扶持手段，在统一的体系中构建灵活多样的模式。如在生产、流通、消费等税收各个环节进行细致的税收政策制定，明确优惠方式以及具体优惠项目。同时，通过运用多种手段推动新兴产业发展，在原有基础上不断完善财税政策扶持体系。

四、对优化我国激励新兴产业发展财税政策路径的几点建议

借鉴欧美国家激励产业发展的财税政策，结合我国国情，我们尝试对如何优化我国激励新兴产业发展财税政策的路径提出以下建议。

一是明确财税激励政策的目标和支持范围。财税激励政策源于市场失灵。因此，财税激励政策目标是纠正市场失灵。就战略性新兴产业来说，财税激励政策的目标在引导经济社会资源由夕阳产业流向战略性新兴产业，弥补战略性新兴产业在培育期和发展初期的风险以及战略性新兴产业的正外部性成本。明确战略性新兴产业财税激励政策目标可以为优化财税激励政策提供指导，更能够避免政府在出台财税激励政策时出现过度干预的情况。同时，应把我国确定的战略性新兴产业全部纳入财税激励政策的支持范围，并进一步明确各个产业重点支持的范围。

二是遵循“市场配置为主、政府调控为辅”的要求。财税激励政策在制定和实施的过程中，要正确处理好政府和市场的关系，尽量避免干预市场经济的正常运行，确保发挥市场在资源配置过程中的决定性地位。如果不遵循市场规律，不能正确处理好政府与市场的关系，过度使用财税激励政策会导致行政手段对市场功能的挤出效应出现，反而不利于私人部门的正常生产经营，使政策效果大打折扣。对此，财税激励政策制定的出发点和落脚点应该是因势利导、创造条件、引导市场机制发挥作用,形成国家政策与市场机制的良性互动。

三是按照“废改立”的原则对当前的财税激励政策进行清理规范。“废”就是废除一些没有必要存在或有严重问题的财税激励政策。“改”就是对一些确有必要存在但需要规范改进的财税激励政策进行完善，继续发挥其作用。“立”就是针对战略性新兴产业发展的需要，及时出台一些新的政策。如针对战略性新兴产业科研成果转化存在的问题，及时出台新的财税激励政策。总之，根据“废改立”的原则，结合当前战略性新兴产业发展状况，重新梳理现有的财税激励政策，逐步建立系统高效、完善且具有针对性的财税激励政策体系。

四是实施有差别化的激励政策。应该坚持实施有差别的财税激励政策的原则。针对不同领域的财税激励政策应该具有差异性。针对同一领域的财税激励政策，也要根据所要实现的目标需要以及政策实施时间而实施有差别的政策。同时，要结合产业特点，促进产业内的企业实现“专精特新”。

[1] 洪源，刘兴琳.培育和发展战略性新兴产业的财税激励政策选择[J].地方财政研究，2013（04）.

[2] 柳光强，田文宠.完善促进战略性新兴产业发展的税收政策设想——从区域税收优惠到产业优惠[J].中央财经大学学报，2012（03）.

[3] 肖兴志，中国战略性新兴产业发展的财税政策建议[J].财政研究，2011（12）.

[4] 张同斌，高铁梅.财税政策激励、高新技术产业发展与产业结构调整[J].经济研究，2012（05）.

[5] 宗文龙、黄益建，推动战略性新兴产业发展的财税政策探析[J].税务研究，2013（03）.

[6] 蔡德发.战略性新兴产业税收激励政策研究[D].哈尔滨商业大学,2012（01）：106-110.

责任编辑：高 阳