规范涉汇案件的行政法律文书

文/孙忠喜 熊光辉 编辑/靖立坤

规范涉汇案件的行政法律文书

文/孙忠喜 熊光辉 编辑/靖立坤

行政法律文书是行政行为的有效载体，其质量既体现办案单位的办案水平，也影响着行政行为的法律效力。“9·16”特大地下钱庄非法买卖外汇系列案件，案情复杂，所使用的法律文书除通常使用的处罚告知书、处罚决定书外，调查、听证、复议、诉讼、强制执行等环节还使用了对应的法律文书，几乎涵盖了案件查处过程中所有的种类。从系列案件办理实践看，部分环节无明确的对应法律文书格式；有的环节既使有明确的文书格式，但要素也不合理。此类情况的存在，加上办案人员对同类违法事实表述不一等因素，很可能会影响到法律文书的质量，容易引发法律风险，应当引起重视。

系列案件的法律文书问题及应对措施

“9·16”系列案件办理过程中，法律文书方面遇到的情况复杂，既需要克服部分环节无相应的法律文书可供使用的困难，也需要面对已有法律文书格式存在瑕疵等问题。通过对系列案件法律文书问题的处理及分析，笔者认为，规范涉汇案件法律文书的关键在于处理好文书的类别、格式、表达以及效力等四个方面的问题。

文书类别的齐全性

现阶段，行政复议环节的法律文书比较齐全，但是《行政处罚法》仅规定了行政处罚决定书，《行政强制法》也仅规定了催告书和强制执行申请书，国家外汇管理局2010年对行政执法文书的修订，也只明确了调查环节对外使用的6类文书以及处理环节对外使用的4类文书，对听证、执行等环节均未明确相应的法律文书。

“9·16”系列案件办理中，在调查、听证、强制执行等程序中，均需要增加相应的法律文书。如：调查环节通知当事人接受调查缺乏对应的法律文书，以电话等口头方式通知当事人可能导致后续缺少证据证明外汇局已履行告知义务；听证的受理、通知、举行以及听证意见的形成，及至加处罚款等环节，也均缺乏相应的法律文书。根据《行政诉讼法》的规定，行政机关负有证明其行政行为合法性的义务，如果不采取书面方式记录案件办理过程，会导致后续处理缺乏对应的有效证据。为此，外汇局针对调查、听证、执行、应诉等环节的具体办案要求，需要出具相关法律文书，确保每个行为均有记录可查。如：制发《接受调查通知书》，以书面方式告知当事人接收调查的义务，为后续处理留下书证；制发《受理听证告知书》《不受理听证告知书》《听证通知书》《听证纪录》《听证意见书》等，以保证听证各环节均有书面纪录；制发《行政处罚加处罚款通知书》《履行行政处罚决定催告书》《恢复强制执行申请书》，以规范执行过程的具体操作；针对涉汇案件复议前置的特点，从做出行政行为的外汇局和做出复议决定的外汇局两个角度，编制《行政诉讼答辩状》《行政诉讼辩护词》，提高应诉的规范性。

文书格式的规范性

法律文书的要素是否规范、完整，直接影响其法律效力，因此除排版、印制、用印等应当规范外，文书格式也需要加以规范。其关键在于文书要素的完整性。现阶段，自行编制的法律文书应当具备哪些要素并无明确规范，部分已有的法律文书相关要素也不符合现行法律规定。

“9·16”系列案件办理中，外汇局对已有法律文书的格式进行了全面梳理，按照现行法律规定对相关要素进行了完善，对无明确格式的法律文书，也按照法律规定及法治原则，对文书名称、格式、要素等经再三斟酌后加以确定。对通知类文书，除具备主体、对象、事项等个要素外，还应当告知行政相对人法律后果。如《接受调查通知书》中，要告知当事人拒绝接受调查，外汇局将会对其予以处罚；《听证通知书》中，要明确告知当事人不按时参加听证视为放弃听证权力。一旦当事人未按照外汇局依法通知的要求履行义务，对应的法律文书就可以成为当事人承担不利法律后果的有力证据。对告知类文书，应依法保障当事人的申辩权。如《履行行政处罚决定催告书》，除告知当事人应当履行的义务外，同时要告知当事人对告知事项的陈述申辩渠道等。对记录类文书，完整、客观记录过程，如《行政处罚听证记录》，必须记录包括听证案由、听证时间、听证地点、听证参加人员、听证内容记录以及参加人员签章等要素。对意见类文书，主要是《听证意见书》，必须记录包括听证案由、听证参加人员情况、听证会情况、听证过程、案件事实和认定的证据、听证意见及理由等要素。

文书表述的准确性

法律文书的语言具有较强的专业性，应当符合用词的中性化、句式的固定化以及行为的规范化等要求。对外使用的法律文书，尤其是决定类文书，需要对事实、依据、法律引用、处理意见等表述准确。涉汇案件往往具有一定的同质性，同类型案件的事实描述如果不一致，极易引起不必要的纠纷。“9.16”系列案件主要是私自买卖外汇案件，倘若各类文书表述不统一、不规范，更加容易引起当事人的质疑。

在“9·16”系列案件的办理中，外汇局针对系列案件事实方面主要有私自买汇、私自卖汇以及有买有卖等三类情形，以及违规金额认定有外汇和人民币两种情况，分别编写了处罚告知书和决定书的文书范本；此外，对当事人陈述申辩理由进行了汇总整理，分别编写了认定意见及理由。办案人员严格参照范本撰写法律文书，保证了处罚告知书和决定书的严谨性。同时，对内部使用的立案报告、检查报告等报告类文书，在案件来源、调查过程、证据材料、事实认定、处理意见及理由等方面，也对相应的表述做了分类规范；对调查笔录等证据类材料，预先判断询问过程可能出现的不同情形，再根据调查目的编制问答提纲，以防止因该了解的问题未了解，以及表述不准确而影响调查笔录的证明效力；对单位授权个人接收调查、调查对象委托翻译协助调查等授权委托书，按照体现意思自治和充分授权的要求，编写了相应的范本，提供给当事人使用，以避免授权不明引起纠纷。

［说法］

文书效力的有效性

法律文书发生效力除在格式、要素和内容等方面应当符合法律规定外，还需要经过正当的生效程序。办案过程中内部使用的各类法律文书，在完成相应的审核、审批等手续后，即产生效力；而外部文书则需经过有效的送达才能产生法律效力。因此，送达是影响涉汇案件外部法律文书有效性的关键因素。

在“9·16”系列案件办理中，外汇局根据案件的具体情况，在依法采取直接送达、邮寄送达、委托送达、见证送达、留置送达等法律规定的方式均无法送达的情况下，启动公告送达程序。具体操作中，对公告送达的载体和公告文书的内容并无明确规定，法院对文书送达是否有效也缺乏统一的认定标准。鉴此，外汇局积极与当地法院沟通，编制公告文书范本，规范公告内容，分别在当事人经常居住地和其户籍地的相关报纸上公告，保证了送达效力。此外，经过与当地法院的沟通，借鉴法院裁判文书的送达方式，编制了《法律文书送达地址确认书》，在对当事人调查时交由其签署，有效解决了后期法律文书送达的效力问题。

办案启示

法律文书作为涉汇案件办理的有效载体，记录案件查办过程和处理意见及理由，既体现了实体公正，也体现了程序公正。现阶段，相关制度不完善，办案人员的办案能力、法律素养和文字功底不一等因素，均制约了法律文书质量的提升，需要从制度、培训以及管理等方面，采取有效措施加以规范和改进。

一是抓紧修订完善相关规范。可参照行政复议文书的现有做法，系统梳理《行政处罚法》《行政强制法》等法律对调查、听证、处罚以及执行行为的规范要求，明确哪些环节需要有书面记录，分析采取何种书面记录符合法律要求，补充完善各环节应当使用的法律文书名称、格式等，明确并统一《行政处罚文书示范文本》《行政强制文书示范文本》等，保证涉汇案件办理的每个环节均有规范的法律文书作为有效载体。

二是强化文书写作培训指导。针对不同类涉汇案件的特点，编发一些文书范例，明确相应类型涉汇案件的法律文书结构、事实描述以及叙述、说明、说理等表达方法，为办案人员提供具体的参照。同时，由于涉汇案件法律文书的编写需要办案人员具备一定的文字水平、法律素养以及外汇业务知识等综合素质，建议把法律文书写作纳入对外汇局办案人员的培训内容，将法律文书的撰写纳入外汇执法资格的测试范围，确保办案人员掌握必要的法律文书写作技能。

三是严格法律文书监督管理。现阶段涉汇案件的法律文书缺少专门规定，文书字号、排版、印制标准以及办理程序也没有明确的规范，需要抓紧制定涉汇案件法律文书管理办法，明确法律文书的排版、印制、用印、字号等规则和标准；同时还应严格涉汇案件的办理程序，每份对外法律文书均应经过法律审核、领导签发以及后续校对等环节，以保证文书质量。

作者孙忠喜系外汇局金华市中心支局副局长

作者熊光辉单位：外汇局金华市中心支局