长株潭城市群构建中的新区域主义特征与机制

高梦梦，汤放华

（1. 湖南师范大学 资源与环境科学学院，长沙 410081；2. 湖南城市学院 建筑与城市规划学院，湖南 益阳 413000）

长株潭城市群构建中的新区域主义特征与机制

高梦梦1，汤放华2

（1. 湖南师范大学 资源与环境科学学院，长沙 410081；2. 湖南城市学院 建筑与城市规划学院，湖南 益阳 413000）

城市群发展的过程实质就是区域一体化进程不断推进的过程。新区域主义作为区域一体化发展研究的新理论，已经成为城市与区域发展研究的重要理论，对城市群区域一体化的发展具有指导意义。研究长株潭城市群构建中的新区域主义特征与机制对长株潭城市群一体化发展具有重要意义。基于新区域主义的视角研究长株潭城市群在城市群一体化发展中出现了弹性的区域空间界限、多层区域治理结构、多元区域参与主体、强烈区域身份认同等新区域主义特征，长株潭城市群一体化发展受到多重力量的影响和作用，形成了行政主导、市场驱动、产业发展、规划调控、社会参与、制度引领多方力量共同促进的新区域主义机制。

区域一体化；新区域主义；城市群一体化；长株潭城市群

城市群是城市化发展到一定阶段城市间联系不断加强而形成的一种现象，在区域一体化和全球化背景下，城市群已成为区域经济发展的引擎和参与全球竞争的重要空间载体。[1]城市群作为国家推进城镇化的主体形态成为学界研究重点。国内学者对长株潭城市群的研究主要集中在其城镇体系与空间结构优化整合、[2][3][4]城市联系、[5]城市群一体化模式、[6]城市群治理机制及产业集群发展[7][8]等方面，较少以城市群发展的背后参与主体与驱动力量为切入点研究城市群一体化发展。新区域主义是20世纪80年代随欧洲一体化进程而逐步兴起的一种新的区域一体化理论。[9]目前，新区域主义已成为西方国家城市与区域发展规划的重要理论，本文以新区域主义理论为框架，通过梳理长株潭城市群一体化的发展历程，研究长株潭城市群在区域一体化发展中的新区域主义特征与机制，为长株潭城市群一体化发展实践及我国中西部地区其他城市群一体化发展提供借鉴。

一、新区域主义理论发展与理论内涵

（一）新区域主义理论发展

新区域主义理论源于 20世纪上叶的区域主义理论，区域主义理论是20世纪50年代西方学者为应对欧洲城市在工业化过程中出现的一系列城市问题提出的，由最初倡导城乡均衡发展演变为重视层级结构与集权的区域主义，再到强调分权与市场机制的区域主义。20世纪80年代，出现倡导区域经济发展的第三条道路，并主张区域合作与区域制度机制创新的新区域主义理论。[10]新区域主义理论是对区域主义理论的丰富和发展，虽未形成一套完善而严密的理论体系，但新区域主义包含了许多区域一体化发展的理论与实践，在区域研究中已经发展成为一种新的思潮。

（二）新区域主义理论的内涵与特征

新区域主义理论主张从区域的整体利益出发，由政府、市场、非政府组织、公众等多元利益主体共同交流、合作解决区域发展中的问题，使各利益主体充分参与并发挥作用，增强区域发展的综合竞争力。[11]新区域主义的特征主要体现在以下方面：第一，主张区域空间的开放性，反对把区域空间看做静止封闭的，认为区域空间界限应具有弹性，加强区域间联系与合作；第二，综合区域的政治、经济、文化、社会、生态等多个目标，促进区域均衡与可持续发展；第三，强调多元利益主体参与，为区域发展的共同利益进行协调与合作；第四，提倡在区域内实现对层次的自下而上的治理结构，区域之间不再是上下级之间管理与被管理的关系，而是平等协商的关系。

（三）区域主义理论与新区域主义理论的区别

新区域主义理论虽由传统的区域主义理论发展而来，区域主义理论与新区域主义理论都在区域发展上倡导由区域发展战略或政策来引导区域合作，但新区域主义已经发生巨大变化，在形成原因、区域范围、发展目标、治理结构等诸多方面与区域主义理论间存在巨大区别。

表1 区域主义与新区域主义理论比较

（四）新区域主义、区域主义与区域一体化的关系

新区域主义、区域主义与区域一体化三者是高度关联的，新区域主义源自区域主义，是新的区域发展背景下对区域主义认识的深化与发展，目的是通过研究影响区域发展的各主体及区域发展背后多种力量对区域一体化的作用，侧重和强调区域一体化的形成过程，区域主义和新区域主义的目的都是促进并实现区域一体化。区域一体化侧重从发展与建设的角度研究区域，既是区域的发展过程，又是区域合作与发展最终所期望达到的结果，区域一体化具有过程与结果的两面性。

图1 新区域主义、区域主义与区域一体化关系图

二、长株潭城市群构建中的新区域主义特征

（一）弹性的区域空间界限

长株潭城市群在一体化发展中，城市群区域空间的内涵和界限都发生了深刻的变化。在一体化发展的初期，由于行政分割和基础设施条件的限制，三市之间的联系较弱，随着长株潭城市群一体化进程的推进，人流、物流、资金流、信息流等在城市群区域空间的流动促进三市之间的互联互通。在长株潭城市群一体化过程中滨湖、大河西、韶山、天易、云龙五大综合配套改革示范区以及长株潭城市群绿心地区的建设与布局形成了区域制度空间，这些区域在长株潭城市群区域内打破原有的行政区边界，形成新的制度空间，使刚性、封闭的区域界限呈现出弹性化、开放的特征，这些制度区域在空间上不仅突破区域界限，甚至在空间上相互交叉重叠。

（二）多层区域治理结构

长株潭城市群在一体化进程中形成了能够发挥省直各部门、各市相关部门及社会各界合力积极性的“省统筹、市为主、市场化”的城市群区域治理模式。省直各部门通过统筹、协调，对长株潭城市群一体化发展中的重大问题发挥其指导引领作用，各市相关部门积极协同配合、高效执行，同时发挥市场在资源配置中的决定性作用，推进长株潭城市群一体化进程。“省统筹、市为主、市场化”的城市群区域治理模式形成了“中央—区域—地方”的多层区域治理结构，这种自上而下与自下而上相结合的治理结构中上级政府不再是城市群一体化发展的唯一决策者，区域和地方机构在城市群一体化发展中开始发挥重要作用。

图2 长株潭城市群区域治理结构框架图

（三）多元区域参与主体

长株潭城市群一体化发展离不开非政府组织以及社会公众的参与。非政府组织的发展涉及到社会公益服务、文化科技、体育卫生、环境保护、社会生活等诸多领域，代表了其背后不同利益群体对社会发展的利益诉求。[12]近年来，长株潭城市群地区的非政府组织得到迅速发展，截止到2016年年底，湖南全省非政府组织共31 054个，增幅达到10%，长株潭城市群地区非政府组织占湖南省非政府组织总数的29%，成为长株潭城市群一体化发展中不可或缺的重要力量。2011年在民间环保志愿者自发组织的大型环保公益活动“保护母亲河 妙盛湘江行”中，显示出了公众参与长株潭城市群环境保护的意识和热情。非政府组织对唤醒公众参与长株潭城市群发展建设的意识起到了重要作用。

（四）强烈区域身份认同

区域间各地区的区域身份认同是区域之间寻求协调与合作实现共同发展目标的重要前提，也是新区域主义形成的重要表现。[13]自1997年湖南省部署长株潭城市群经济合作战略开始，长沙作为区域经济增长极的地位日益凸显，株洲和湘潭市逐渐在经济上对长沙具有依赖性，开始对长株潭城市群具有区域身份认同。2006年以来，长沙、株洲、湘潭三市开启了每年一次的三市党政联席会议制度，签署《区域合作框架协议》，积极在经济、科技、环保等方面开展交流与合作，形成发展共识。

表2 长株潭三市党政领导联席会议

经过长株潭三市积极交流沟通，2008年编制完成的《长株潭城市群区域规划（2008-2020）》将长株潭三市的行政辖区作为长株潭城市群重点规划和发展的核心区域，并明确了长株潭城市群的发展战略目标以及一系列的发展措施，进一步深化了长株潭三市的区域身份认同感。

三、长株潭城市群一体化进程中的新区域主义机制

新区域主义强调驱动区域一体化发展的背后力量，主张依靠多元主体参与解决区域公共问题，并倡导制度因素引起的制度创新促进区域一体化。本文从从行政主导、市场驱动、产业发展、规划调控、社会参与、制度引领六个方面探寻长株潭城市群一体化发展中的新区域主义机制。

（一）行政主导与城市群一体化

行政主导是政府依靠其强有力的行政权力与资本实力，来对城市与区域发展的诸多方面进行引导与调控，一方面政府通过利用巨额资金对重大基础设施项目的投入，引导企业的投资资金流向；另一方面通过行政权力制定和实施政策制度，促进区域间要素的流动，如，通过制定产业发展政策引导企业的投资和区位选择，推动区域一体化进程。政府的行政力量主导了“一五”、“二五”期间长株潭三市的重大项目的投资与建设，为长株潭城市群的工业化与城市化发展奠定了坚实基础。在政府的行政主导下编制和实施的交通、电力、金融、信息、环境方面的“五同”规划，加强了长株潭城市群基础设施的互联互通。长株潭三市高新技术开发区和高新技术产业走廊的建设和布局，促进了长株潭城市群产业的升级和空间上的转移，同时引导了长株潭城市群空间布局。

（二）市场驱动与城市群一体化

在城市群形成与发展中，市场作为“无形的手”扮演了关键角色，驱动着资源、人口、资金、信息、技术等各类要素在区域内自由流动，实现在城市群区域范围内对资源的优化配置。尽管长株潭城市群区域一体化在最初发展中带有较强行政色彩，但随着市场经济的发展，城市群在发展中越来越重视市场在资源配置中的决定性作用。在区域基础设施的投资与建设方面，投资主体趋于多元化，采用政府与企业合作的投融资模式，积极吸纳社会资金，长株潭城市群城际铁路和城市地铁的投资建设采用了 PPP（政府和社会资本合作）模式，以湖南城际铁路有限公司为第三方，铁道部与省政府出资，共同建设。“投资+总承包”的模式实现了政府和企业在重大基础设施阶段投资与建设方面的合作，市场驱动力在长株潭城市群区域一体化进程中发挥越来越重要的作用。

（三）产业发展与城市群一体化

产业发展对增强城市群综合竞争力具有重大作用，产业结构的优化升级可为城市群功能的提升与聚合力的加强提供动力，产业在空间上的聚集有利于推进城市群区域一体化发展进程。长沙、株洲、湘潭三市作为湖南省重要的工业基地，具有较为完备的工业体系，区域一体化发展中，第二产业和第三产业在产业结构中的比例也不断的提高，三次产业结构趋于合理，产业的发展已经使长株潭成为湖南省最重要的经济增长中心。长株潭三市的产业开始呈现出集聚发展的趋势，目前已基本形成先进制造业集群以及一批具有地方特色的产业集群。长沙市依靠良好的工业基础和科技创新优势形成了工程机械、电子信息、先进制造业等产业集群，株洲凭借其重工业基础形成了陶瓷、轻轨地铁、现代电力机车等产业集群，湘潭则形成了钢铁、机电一体化的产业优势。产业集群在空间上产生的集聚与扩散效应促进了长株潭城市群区域经济的发展和城市在空间上的集聚，从而推动了长株潭城市群区域一体化的发展。

（四）规划调控与城市群一体化

规划作为引领城市群空间优化发展的重要力量，对城市群一体化发展中空间合理布局、社会资源合理分配等发挥了指导作用。规划通过物质空间的调整影响城市群社会空间结构，促使社会资源合理公平分配。随着长株潭城市群迅速发展，行政分割与城市群区域一体化发展之间的矛盾与冲突不断加剧，近年来，长株潭城市群规划编制并实施了一系列的发展规划（见表3），在规划的指导下全盘布局，在城市群的空间形态、空间结构、城市规模等方面进行合理引导，改变过去长株潭三市在城市群发展中松散无序的状态，使长株潭三市在城市群一体化发展中加强协调与沟通，产生联动发展效应，从而推动长株潭城市群区域一体化合理健康发展。

表3 2008年以来长株潭城市群各类空间规划表

（五）社会参与与城市群一体化

社会参使广大的公众和社会组织能够表达自身的利益诉求，参与到区域公共问题的决策与治理之中，虽然不能直接参与法律、公共政策以及社会制度的决策和制定，但在一定程度上促使政府决策趋于合理。近年来长株潭城市群的区域一体化发展中社会参与的力量开始显现，尤其是在城市群生态环境保护治理以及社会慈善公益领域。由于社会参与自身性质的非盈利性和自愿性以及其主体是广大社会公众和社会组织，使得社会参与缺乏有效的制度保障以及足够的资金支持，在长株潭城市群一体化发展中发挥的力量还极其有限。

图3 长株潭城市群制度区域

（六）制度引领与城市群一体化

新区域主义吸收了新制度经济学理论，认为在区域一体化发展过程中为适应新的发展环境，新的制度和制度空间会被创造出来。制度在我国城市群的发展中主要表现为各种政策、区域规划以及法律法规等，而制度区域则是在城市群与区域原有的空间上出现的新的区域协调制度，是各类空间规划和空间政策的空间表现形式。长株潭城市群一体化发展构想的提出得益于改革开放后国家区域发展的政策支持，在长株潭城市群区域一体化发展中产生的制度区域主要有五大综合配套改革示范区（滨湖示范区、大河西示范区、韶山示范区、天易示范区、云龙示范区）和长株潭城市群绿心地区。《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》是国内第一部跨行政区域的综合性的地方生态保护立法，开启了我国跨行政区域边界开展生态保护立法的先河，为国内其他城市群发展提供了借鉴。

新区域主义作为一种研究区域一体化的新理论方法和视角，虽没有形成严密成熟的理论体系，但其核心观点中关于构建区域内多元利益主体参与的治理机制对城市群和区域一体化的研究具有重要启示。长株潭城市群形成与构建过程中出现了多层次弹性的区域空间界限、多层区域治理结构、多元区域参与主体、强烈区域身份认同的新区域主义特征。由于多方力量影响形成的新区域主义机制中，行政主导力量相对较强，目前虽形成了多层次的区域治理结构，设置了区域性机构，但区域性机构的力量还比较薄弱，今后应对加强区域性机构和地方政府间的协调合作等方面进行研究，规划调控研究中应重视区域规划的公共政策性，促进规划积极引导长株潭城市群一体化发展，社会参与目前在长株潭城市群构建过程中形成的新区域主义机制中发挥的作用有限，但也不容忽视，研究如何加强社会参与力量对城市群一体化发展的积极作用也将会是今后有待加强的方面。新区域主义在城市群与区域一体化研究上具有广阔发展前景，在一体化发展中如何利用新区域主义理论增强区域之间加强协调与合作将是未来新区域主义和区域研究的重要课题。

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Mechanisms and Characteristics of New Regionalism in the Construction of Changsha-Zhuzhou-Xiangtan Urban Agglomeration

GAO Mengmeng1, TANG Fanghua2
(1. College of Resource and Enviornment, Hunan Normal University, Changsha, Hunan 410081, China; 2. School of Architecture and Urban Planning, Hunan City University, Yiyang, Hunan 413000, China)

The development of urban agglomeration is the process of the regional integration process to push the process of advancement. The new regionalism as a new theory in the study of the regional integration development, it has become the most important theories in the study of urban and regional development. It has a guiding significance to the development of urban agglomeration the regional integration, the construction of Changsha-Zhuzhou-Xiangtan urban agglomeration in the new regionalism characteristics and mechanism of the integration of Changsha-Zhuzhou-Xiangtan urban agglomeration development is of great significance. Based on the perspective of new regionalism in the development of integration of urban agglomeration of Changsha-Zhuzhou-Xiangtan urban agglomeration, elasticity of the regional space limitation, the multi-layer governance structure and the diverse regional participation main body is strong, and the strong regional identity characteristics of the new regionalism, the study found that the integration of Changsha-Zhuzhou-Xiangtan urban agglomalism takes the lead.

regional integration; new regionalism; urban agglomeration integration; Changsha-Zhuzhou-Xiangtan urban agglomeration

F 014.36

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2017.04.008

2096-059X(2017)04–0050–05

2017-04-25

国家自然科学基金项目（41371182）

高梦梦（1988-），女，河南登封人，硕士研究生，主要从事城市与区域规划研究；汤放华（1964-），男，湖南益阳人，教授，博士，硕士生导师，主要从事城市规划和空间经济学研究。

（责任编校：彭 萍）