适用与阻力：我国“高薪养廉”的路径探索

摘 要 随着我国治理化转型的不断深入，建立一个高效廉洁的政府已成为当务之急。本文对“高薪”与“养廉”之间的关系进行分析，认为高薪只是养廉的其中一个手段，还需要辅以制度反腐，立足于中国社会发展的现实基础和发展阻力，吸收他国成功经验，从薪资、法律、监督、道德多管齐下。

关键词 “高薪养廉” 薪酬制度 新加坡 腐败

作者简介：寸夏昕，同济大学，硕士研究生，研究方向：行政管理和城市治理。

中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.302

《人民的名义》将官场“两面人生”以有声画面呈现眼前，引发了一场因为“‘收入不够可能会增加‘腐败成本”的讨论。“高薪养廉”这个由来已久的话题再次引起学界的关注，当下有关高薪养廉的讨论逐渐形成两类观点。

一方面，“高薪”能够“养廉”。郑永兰，潘晨光（2007）认为在社会主义市场经济下，物质激励具有非替代性，适度高薪是尊重人性的体验 。沈晓霞（2007）等人认为目前改革使得今后教育、医疗、养老、住房等都要由个人来承担，如果公务员薪酬过低，得不到相应的激励，会增加他们的贪腐程度。另一方面，有学者提出了不同的意见，陈贝贝（2015）等学者从财政支付能力、法律制度准则等方面，论证了在中国实行高薪养廉的不可能性 。客观来看，“高薪”虽能够起到预防腐败的作用，但是还需要其他有力制度措施配合，如监督机制和惩治机制。

“贪污腐败”，不但会对市场秩序造成破坏，对公共资源造成私人占用，对市场经济造成损失，而且会降低政府的公信力，造成国家的“合法性危机”。尽管党和政府的反腐倡廉的工作一直在紧锣密鼓的推进，但腐败问题依然严峻。本文聚焦于当前“腐败”问题的治理模式，对“高薪养廉”进行深入研究，探讨“高薪养廉”在我国的适宜性。

一、实行高薪养廉的合理性分析

古人云：“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣。”从经济人假设出发，“腐败”现象的产生和人的“趋利性”直接相关，特别是在市场经济条件下“高薪”是一种重要的激励方式，高薪养廉在防腐反腐过程中发挥着重要功能。

（一）降低公务员的“流失率”

在公共部门里，基层公务员的流失问题日益突显。据2015年北京市委组织部等相关组织统计表明，45岁以下处级干部离职数量和意向比例都有所增长。以某区为例，在过去5年中，该区30岁以下公务员流失了300人。据统计，主要去向是外企、待遇较高的国企或出国 。

公务员流失大致有四个因素﹕一是制度激励不足，二是精神激励缺失，三是负激励不被重视，四是自我激励的引导缺位。从马斯洛的需求理论出发，只有满足了人的生理安全需求，才能创造出激情，从而获得相应的爱与归属感。所以，适当提升公务员的薪资和福利水平，加强公务员组织管理，有利于公职人员保障身心。

（二）形成“社会公正”的判断

当工资收入与较高的社会角色达到平衡之后，会增加公务员群体对于“社会公正”的判断，因此更加容易对自身角色承担的道德、责任、义务、规范产生认同感。尤其十八大“八项规定”的出台，极大缩小了公务员的隐形福利与灰色收入。所以为了保持公务员的稳定，应该加大防止权利腐败力度，而不是减少公财务所得。

（三）符合市场经济的分配公正原则

站在市场经济的角度下，从工资入手，以较高的工资配以公务员的劳动是符合市场经济的分配公正原则的。薪金客观能反映社会地位，如果现实期望不匹配，那么额外收入就成了他们“改善生活”的一条“良道”。著名的腐败模型公式如下：

“腐败成本=预备成本+机会成本+处罚成本”

如果政府在预备成本和处罚成本两方面提高，那么在其它变量不变的情况下将会降低腐败的机会成本，导致腐败数量的减少，这将会使一部分潜在腐败者趋利避害而放棄腐败。

二、我国实行“高薪养廉”的现实阻力

虽然在中国历史上，“高薪养廉”有着其深刻的社会根源，但是分析要从具体运用的背景出发，看是否具有强大社会经济条件与高效合理的政府机构作为支撑。

（一）沉重的财政负担和社会问题

我国目前农业人口占到50.32%，再加上下岗和失业人员，低收入阶层占很大比例。而目前公务员机构、人员队伍过于庞大。据统计，中国公务员占全国人口约为3%，如果宣扬“高薪”，势必拉大收入差距，给财政带来沉重负担，不利于社会和谐。公务员薪酬增长依旧缺乏有效的理论依据和制度支撑，缺乏公开化和透明化，缺乏第三方有效参与和监督等等。正是因为公共权力的运行规则设定相对模糊，才在现实生活处理中留有许多自由裁量权的空间，给了掌握公权的主体以腐败的可能 。

（二）资源分配不均

当前全国从业人员平均工资是公务员工资的1/3，社会最低保障工资是其1/5。而且近年来，几乎都拥有2位数的涨薪增幅，超过了人均GDP增长的2倍速度。如果公务员利用话语优势，在“养廉”的旗号下，最终获得了“高工资”，那么势必破坏社会再分配公平，给其他人造成心理失衡，引发社会不稳定。

（三）不健全的廉政文化

从经济学的边际效用出发，可以形象称为“高薪边际效用”。起初公职人员希望通过薪酬投入促进官员廉洁的产出，但当达到某一个平衡点的时候，每增加一单位的薪酬投入量所获得的回报是逐渐递减的。这样一来不仅没有起到廉洁的作用反倒呈一个纵容贪欲的走势。同时强化了干部的铁饭碗意识，助长了官本位制度，使官僚机构不断膨胀。

图1：高薪边际效用图

三、国外高薪养廉的案例分析与经验借鉴

“高薪养廉”这个观点率先被实现的是新加坡、俄罗斯、日本等。新加坡政府希望借“高薪养廉”网罗最能干和最强的人。资料指出，全球领导人薪酬最高就是新加坡总理，高达170万美元，是美国总统奥巴马工资的4倍多。政务部长等顶级公务员薪水在110万新元左右，折合人民币550万左右 。公务员除了每个月高昂的工资外，还有国家出资的一部分金额，存入个人公积金账号，工龄越长，金额越多。完善的公积金制度，已经逐步扩展到医疗、教育、住房、保险、投资等社会各个方面，成为新加坡的基本社会制度。一旦在职期间有腐败贪污行为，个人公积金就可能被撤销。除高薪外，还附有严格的反腐法律建设和公务员甄选管理制度、财产申报制度，配套法规有《新加坡法典》、《防止贪污法》、《新加坡反贿赂法》、《公务员行为守则》、《中央公积金制度》等 。同样在俄罗斯，以薪养廉的做法也成为普京第二个总统任期期间最重要的改革举措之一。清廉指数亚洲第一的新加坡似乎是“高薪养廉”的一个有力例证。在2016年清廉指数（Corruption Perceptions Index）排行中，名列第7，亚洲第1，表现再次超越其他亚洲经济体。其中香港排名15，中国内地排名79。endprint

（一）成熟的反腐败法律建设

通常认为腐败的根源是，动机、机会和收益为主，权力资源的稀缺性、人的私本性和个人的道德高低为辅。纵观贪污的案例，却极少是因贫困而腐败的。这是由于制度和管理机制没有形成一套成熟的体系，所以才会导致公职人员违规成本偏低。普京在推行“反腐”的时候，从运动式反腐转向了制度性反腐。通过建立了一系列的反腐败法律体系，完善立法相应的配套设施，实行官员财产申报支付，将“反腐”落到实处。另外，美国薪酬制度也极其强调外部竞争薪酬方面的公平，即行业报酬上的收入公平，而且整个内部薪酬体系也具有条例化、法制化和规范化等刚性特征 。

（二）独立监督制度

无论是财产公开制度还是选官任官制度，都由专门的，独立于国会和政府的监督部门审查，赋有广泛的权力，拥有绝对的权威。新加坡廉政公署直属国家最高领导人，不受其他任何政府部门管辖。新加坡还实行公务员日记制度，将公务员的活动透明化。在新加坡官员腐败被抓的概率高出菲律宾40倍。1974年廉政公署成立前，香港曾经贪腐盛行，自1974年成立廉政公署短短数年，便跻身全球最清廉地区之列，关键在于独立监督。

（三）社会第三方的参与和监督

新加坡新闻舆论和舆论监督尤为有效。政府采用了自律和他律两种手段对公务员的个人德行进行了不间断的考察 。主动接受民众监督，这是新加坡人民的一贯选择。一旦公职人员贪污，不但会被取消个人应得的养老金和公积金，而且还会主动向社会披露违法人员和贪污行为。加之长期社会价值观的影响，所以一旦腐败产生，就会受到来自各方面的谴责和压力，往往得不偿失。

（四）“以德其身”的思想传统

在新加坡民众的观念中，“廉洁执政”是每个公务员必须遵守的职业道德。“廉政”在前，“高薪”在后。 在美国，为了做公务员，就必须遵守相应的法律，并且放弃部分普通公民享有的权利，如隐私，公务员就有义务必须及时公示家庭财产。世界上前十个廉洁的国家——丹麦、芬兰、新西兰、新加坡、瑞典、荷兰、瑞士、加拿大、挪威等，实际上他们的公务员工资水平都等于或低于全国从业人员平均工资。没有一个国家的廉政单纯是靠薪金养起来的。成功地实施高薪养廉的原因，是其廉政制度的完整性和刚性约束，辅以长期以来形成的廉政文化的柔性约束一起作用的结果，缺一不可。

四、完善我国公务员薪酬体系的对策与建议

“黑暗是滋生万恶的温床”，透明度是腐败的天然敌人。“廉洁年金制度”在十八届三中全会中“383”改革方案中被提出。“廉政”，被放在了8个重点改革领域之首的政府行政管理体制改革之下，并列于调整政府职能、减少行政审批，说明中央也意识到“廉政”的重要性。

（一）建立与反腐倡廉结合的公务员薪酬制度

将公务员薪酬制度同反腐倡廉要求结合起来，建立廉洁年金制度。建立廉洁年金是公务员薪酬体系改革的重要链环，其中廉洁年金不仅是一项福利制度，更是一项反腐制度。评判标准为，“廉洁”加“勤政”。只有公务员都满足两方面条件，方才可领取。因此，必须确定合理的薪酬水平，不断完善民主、公开、竞争、择优的人员选拔机制，同时加强会计和审计监督，给民众一个合理的薪酬增长的理论依据和增长机制。健全与严格公务员退出机制，并且推动个人财产公开制度，同时打破养老双轨制，才具备考虑建立廉洁年金制度的条件。

（二）完备的独立监督保障

中国现阶段虽然已经形成以人民代表大会、检察院、司法机关等多种途径组成的监督体系，但是仍无完备的有效权力和制度保障。所以，我国应该赋予独立监察机关和相应人员拥有法定的权力，对于任何涉嫌高管都有权查办，确保“高薪养廉”具有严肃合格的实施环境。以廉政建设的制度化、法律化为重要保障，以信息充分流动和高透明度为依托，确保有法可依，依法行政，严格执法。从主观着手进行廉政建设是有必要的，但更显著的应该是从客观方面有力的限制和约束腐败的产生，完善制度建设，把权力关进制度的笼子。

（三）增大新闻媒体和社会力量的监督力度

除了在完善政府自身的监督监管的同时，党外监督也能起重大的补充作用。尤其是在现今新媒体的时代，各种科技产品层出不穷，手机、电脑、大众媒体、新闻平台都可以成为党外监督的有力助手。将公务员置于媒体的监督之下，一旦有不当的行为就会被媒体披露，受到社会舆论的指责。

（四）培养高薪养“贤”的道德意识

在不断的健全相关法律法规的前提下，还要软硬相结合。一是坚定党员的共产主义信念，二是加强对他们法治观的贯彻。注重文化道德的培养，加强政治道德建设，强化公务员的勤政意识，发挥社会榜样的辐射和影响作用。在美国，“从政”本身就被看作是一种价值，所以美国很多政务官都不拿薪金。中国共产党历来都强调要艰苦奋斗，强调政府官员是人民的公仆。推动社会进步，减少贫富差别，提高群众的生活水平，是我们每一个党员和机关工作人员的神圣职责。

综上，现阶段在中国“高薪”对于“养廉”来说必要不充分的，“高薪养廉”是理想化的制度设计，片面的“高薪”是无法“养廉”的，高新养廉应完善配套的反腐制度。十九大报告中凸显了国家监察体制改革的政治地位，其中监察体制改革的特色就在于法治反腐。 此外，从《全球清廉指数》报告中显示，中国评分连续四年上升，可以看出中国反腐进入了一个新阶段，而这一切都和今年来的 “八项规定”、“反四风”，限制“三公经费”等有关。“高薪”只是养廉的一种手段，配套政策的制定和推行是必要的硬件保障。在借鉴其他国家的先进经验过程种要立足于中国国情，从薪制、法律、监督、道德四个方面多管齐下，以保障“养贤养廉”的预期目标。

注释：

郑永兰、潘晨光.由“高薪养廉谈我国公务员物质激励的必要性”.南京理工大学学报（社会科学版）.2007（2）.

陈贝贝.试析中国实行“高薪养廉”的不可能性.中共乐山市委党校学报.2015（5）.

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张伟臣.腐败治理的路径选择研究.山海经.2015（5）.

张宏杰.“高薪养廉”另一面的新加坡.政府法制.2015（3）.

樊亞宁.我国住房公积金法律制度探讨.重庆：西南政法大学.2007.

李东泽.发达国家薪酬管理的经验及其启示.学术论坛 .2016（5）.

王尘子.新制度主义视角下的新加坡廉政体系研究.北京：中国社会科学院研究生院.2013.

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