偏远山区村法律顾问制度提升路径研究

摘 要 随着社会发展，当传统的人文伦理为主的农村熟人社会，一步步向现代理性社会转型，以前的思维方式已变成过时，运用法律武器维护自身的利益已经成为共同的价值追求。以前的乡绅、村长、族长、家长等调解已经远远不能满足当前农村社会发展的法律，越来越多的农村村民期待着用法律来作为维护稳定的手段。村法律顾问制度就应运而生。

关键词 山村 法律顾问 制度提升

作者简介：祝燕，浙江省江山市委党校。

中图分类号：D926 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.260

一、村法律顾问

村法律顾问的概念是从企业法律顾问、政府法律顾问处提炼引申出来的，是为村里提供有偿或无偿的法律咨询、法治宣传教育、法律援助等法律服务的律师或法律工作志愿者的统称。

村法律顾问制度与政府法律顾问制度虽然都是提供法律咨询、宣传和服务的，但是两者差异很大。首先是两者的服务对象不同，政府法律顾问服务的是政府各个部门，而村法律顾问服务的是村组织和村民；其次是两者的职责范围不同，政府法律顾问为政府的决策、规范性文件、合同等进行合法性审查，处理各类民事纠纷、经济纠纷、行政纠纷等，还涉及到有关上访等法律咨询、服务等工作，而村法律顾问制主要是对村规民约及其他规定进行审核，引导村委员依法管理，为村级换届选举、签订经济合同等提供法律参考意见，同时还要做好法制宣传、解答群众日常生活中遇到的法律问题；最后是两个的主管部门不同，政府法律顾问有专门的部门负责，政府法制办或者其他部门的专门机构等，而村法律顾问有司法部门进行管理的。

二、J市一村（社区）一法律顾问制度调研分析

（一）调研情况

2010年10月，浙江省司法厅制定下发了《关于推进全省乡村法律顾问工作的意见》，计划将经过5年的努力，有计划、分层次地在全省建立乡村法律顾问制定。截止2017年，江山市司法局制定了《J市农村法律顾问工作流程》、《J市农村法律顾问工作检查考核办法》、《村（社区）法律顾问省级经费使用管理实施办法》等，进一步完善一村（社区）一法律顾问制度。目前，J市292个村和13个社区，已经实现法律顾问全覆盖，实现一村（社区）一法律顾问。全市9家律师事务所，执业律师58人，实习律师5人，法律服务所4家，法律工作者22人，全部担任村（社区）法律顾问，与村里签订《聘请村委会法律顾问合同》，除解答简单的法律咨询和承办任职村的诉讼或非诉讼代理业务外，每年指导、协助任职村开展相关工作不少于4次，其中到村里开展工作不少于2次。

（二）偏远山区村法律顾问制度存在的问题

村法律顾问制度在具体实践中，遇到了一些阻力，而在偏远山区村，遇到的困难就更多了：

工作重视不到位。偏远山区山场林地等资源利用比较困难，土地流转度低，涉及经济合同等事项比较少，故对法律顾问不上心。

工作经费不足。一村一法律顾问制度，在J市属于公益性质的，由司法局负责，一年给予一定的补助，但是目前全市300多个村和社区，上级一共划拨22万元，每个村一年还不到800元，对于偏远山区村来说，法律顾问驻村入户开车的油费都不够抵充。

法制氛围不够浓厚。在传统的农村社会理念中，礼仪和道德约束是主要的行为标准，只有刑事之类的事情才能涉及到法的范畴，法律意识和法制观念稍微淡薄。

工作流于形式。因为涉法事务不多、农村地理位置偏僻、乡村法制氛围不够等等原因，偏远山区村农村法律顾问工作往往流于形式。

三、偏远山区村法律顾问制度提升路径的建议

第一个方面，要推进偏远山区村法律顾问制定，必须把握的几个原则：

首先，要因地制宜。因地制宜讲的是根据各地的具体情况，制定适宜的办法。提升村法律顾问制，要有针对性，根据不同地方的具体情况和法律服务资源的不同，有重点分阶段逐步推动工作。

其次，要制度化。制度化有助于整个社会秩序的和谐与安定，有助于规范人的内心想法和协调人的外在行为。村法律顾问效果好不好，要看制度的作用发挥的好不好。建立村法律顾问制度化，能确保顾问制持续进行，而非朝令夕改，能让顾问们将此事当成一项工作来进行，而非临时性事物来处理。

最后，要内外结合。矛盾作为事物发展的动力和源泉，外因是事物发展的必要条件，而内因是事物发展的根本原因，外因通过内因起作用。村法律顾问制，制度本身要不断完善，才能适应不断发展的农村社会需要，制度外的环境也需要不断改进，不断增强村民学法用法的氛围，才能更好的发挥法律顾问的作用。

第二个方面，提升偏远山区村法律顧问制度路径的建议。

（一）健全运行机制

制度是一种静态的规范性文件，而机制是一整套的工作流程，是一个运动的过程。建立了制度不意味着机制就完善，机制完善则意味着制度起了作用。村法律顾问制度要发挥实效，就要健全运行机制。

1.明确分工合作机制。村法律顾问工作并非一个律师或法律服务者就可以完成的，需要多方联动，各部门单位做好沟通协调，各司其职。以浙江省村法律顾问制的运行方式，司法行政部门要对村法律顾问工作做好总体部署和协调指导，对律师和法律服务者的指派等进行全方位的调控；乡镇人民政府要对辖区内的法律顾问工作做好开展和实施的安排，对各村的具体情况进行梳理和调配，要明确专人负责，提供具体业务上的对接；各村作为法律顾问最终的落实地，书记主任要重视法律顾问工作，作为第一责任人，同时要有专门负责顾问事物的联系员，与本村顾问共同做好法律咨询、普法宣传、法制讲座等工作，对于村级和村民出现的矛盾和纠纷，及时与顾问做好沟通，共同处理好工作。律师事务所和法律服务所，要根据安排，选派适合的律师或法律服务者去担任村顾问，监督指导村里各项法律宣传工作，做好法律服务和援助工作，及时纠正村里存在的违反法律规定的协议或合同或村规民约。endprint

2.完善工作制度。无规矩不成方圆，完整的制度能让工作事倍功半。县市级司法行政部门应该完善村法律顾问工作、管理制度。应当建立法律顾问什么时间入村为村里提供咨询和帮助服务的工作联系制度；根据群众和村级需要，多长时间开展一次各种形式的法律宣传咨询活动的法律宣传制度；法律顾问以年还是季度或者月份的频率向司法局以书面还是口头汇报的形式做报告，并且如果在工作中出现重大问题无法做出抉择的向上级报告的工作汇报制度；村法律顾问只能在委托方授权的范围内进行活动，不得参与、干预与执行职务无关或未经委托的其他事物，不得泄露聘请方要求保密的职业道德制度；村法律顾问在日常工作做好记录、归纳、拍照等档案管理制度；法律顾问如何在村级里对村规民约、合同进行法律审查的集体讨论制度；以及律师或法律服务者因为私人或其他原因不能继续担任该村顾问的更换调整制度。

3.健全考核機制。村法律顾问制度同样需要健全考核机制。上级人民政府要对下级人民政府进行考核，将一村一法律顾问制度落实情况作为依法行政考核、目标考核和绩效考核的重要内容；司法行政部门要对下级司法行政部门进行考核，检查其对村法律顾问工作的监督、指导是否齐全；县市级司法局要将乡镇健全一村一法律顾问工作作为年终考核的重要内容，乡镇要对村进行考核，层层考核。村级、乡镇、县市司法行政部门要对作为法律顾问的律师或法律服务者进行考核，检查每年的工作情况，县市司法局还要对律师事务所、法律服务机构进行相关法律顾问工作的考核。考核的内容要经过详细的分析、考核的方式要进行仔细的确认、考核过程要公开公正、考核结果要与奖优罚劣息息相关。年终可以进行总结评比，做到总结经验、树立典型、查找不足、表彰先进、鞭策落后。对于严重不认真履行职责的，要取消顾问资格，进行严肃处理并追究相关责任。

4.严格落实经费。根据《律师法》和《律师执业管理办法》规定：律师应当按照国家规定履行法律援助义务，县级司法行政部门对执业律师有日常监督、掌握考核的职责。应该加快步伐，落实以政府购买服务的方式聘请法律顾问经费制度，出台相应的经费管理办法，由省、市、县三级财政共同承担，将经费纳入各级财政年度预算。同时，要确保经费专项专用，不能用于其他政府购买服务。

（二）优化队伍建设

1.健全人才引进和遴选制度。凡是登记在册的律师和法律服务者都是法律顾问的人选，根据乡镇村与律师事务所和律师的双向互动原则，以就近服务和公益指派相结合为准则，各村选择适合本村情况的律师或法律服务者作为村法律顾问。

2.加大培训力度。有人不够，还需要有才。建立健全培训机制，加强对法律顾问进行培训，提高队伍的素质。一个人要成为律师，需要通过国家司法考试，要在律师事务所实习一年，才能取得律师资格证，成为执业律师。法律顾问在真正接触到村里的事物、村民的矛盾后，如果自身不能处理而又非需立即做出决定的情况，可以与律师事务所、司法局进行沟通，以专案处理碰头会等方式进行个别培训和指导，提高顾问们处理农村事务的能力。

3.加强指导和督查。律师和法律服务者担任村法律顾问后，就应当接受司法局对法律顾问工作的指导和督查。

4.实行奖惩优劣制。干好干坏不一样，这是工作的正常打开模式，如果干好干坏一个样，那么这样工作就属于没有意义的。针对当前律师和法律服务者参与农村法律顾问工作积极性不高的问题，就要实行奖惩优劣，让做的好的人安心，做不好的人不放心。对于在村法律顾问工作中取得突出成绩的服务者们，司法行政部门除了根据上级拨付的资金，还可以给予一定的物质激励，支付一些顾问费用，并且给予他们一定的精神奖励，比如说可以每年或几年组织一次评优表彰活动。

（三）优化服务提升

随着农村经济社会的发展以及农村法治的不断推进，农村涉法问题不断增多，村法律顾问要不断提升优化服务。

1.拓宽服务领域。农村法律事务已经从单纯的家庭矛盾、邻里纠纷、财产分割到复杂多变的土地承包、农产品销售以及涉及行政机关的营业执照领取等诉讼和非诉讼的法律事务。

2.增加服务形式。从传统的法制讲座、发放宣传单和宣传手册、做现场咨询外，还可以举办有针对性的普法培训班，主要学习农民生产、生活相关的法律法规，提高他们的法律意识和用法能力。

3.创新服务平台。各村加快互联网建设，让网络覆盖全村，建设村法律顾问网络平台；为方便司法行政机关工作人员、村法律顾问、村民沟通与联系，可以建立法律顾问工作微信公众号，让相关人员关注，可以随时随地学习法律知识。

（四）营造法治氛围

1.大力推动经济社会发展。经济基础决定上层建筑，一个村民主法治情况在很大程度是由当地的经济发展状况决定的。在偏远山区中，经济发展更为重要。在加快发展农村经济、发展农村的市场体系、提高农民的生活水平的过程中，会出现各种各样的法律需求，农民才会去考虑让法律顾问参与各类矛盾纠纷中。

2.加大普法宣传力度。法律制定出来了，如果没有被大众所知悉，那么这个法律就没有用。培育农民的法律意识是农村法制建设的重要内容，农村普法方式要贴近农村、贴近农民，要以农民的需求为方向，宣传农民想要的法律，而不是想要宣传给他们的法律，加大宣传力度，增强农民对法律法规的认知度。

四、结语

农村法律顾问制度建设是一项长期的工作，不是一朝一夕能完成的，只有我们不断加强法制宣传教育，加快完善制度，适当充实人才队伍，才能够实现农村法律顾问建设不断发展，转变农村传统旧式思维模式和解决问题方式，为新农村建设和基层农村民主法治建设提供一种有效的实现途径。

参考文献：

[1]郑雪.当前农村法律顾问制度的主要问题与对策——以浙江省海盐县为例.当代社科视野.2010（5）.

[2]严军兴.政府律师制度研究.北京：群众出版社.2002.endprint