江津模式——国家“教育管办评分离”改革试点成果

文 | 朱文良

江津模式
——国家“教育管办评分离”改革试点成果

文 | 朱文良

2015年10月，教育部办公厅《关于确定教育管办评分离改革试点单位和试点任务的通知》公布了全国教育管办评分离改革8个综合试点单位和4个单项试点单位，这标志着自2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》明确提出“推进政校分开，管办分离”目标和十八届三中全会提出“要深入推进管办评分离”改革任务以来，教育管办评分离改革从“设计图”走向“施工图”。作为全国唯一以政府名义承担试点任务的单位重庆市江津区，两年来，着眼问题导向，创造性提出“三个五”工程顶层设计，先后出台30余个配套文件，在边行边试中收到良好的社会效益，促进了教育治理能力和治理体系进一步优化，为中西部区县层面实施教育管办评分离改革提供了“范本”。

管办评分离的学术界定

什么是教育“管办评” “管”即监管。本处特指政府及其相关部门依据法定权力对教育系统进行组织协调控制的一系列活动，主要运用行政、经济和法律等手段。“办”即办学。就是学校根据国家方针政策和自身定位，依法自主实施学校管理和教育教学的行为。《教育法》第二十八条规定，学校具有“按照章程自主管理”“组织实施教育教学活动”等9项权利。“评”即评价。就是以教育目标为依据，运用科学的操作手段、系统的信息搜集，对教育过程和结果做出客观、科学、公开、公正的价值判断。通过评价，为政府决策提供参考，为学校改进工作提供依据。

如何理解教育“管办评”分离 虽然我国《教育法》《义务教育法》等明确界定了政府、学校和社会在教育治理体系中的权利和义务，但长期以来，政府教育决策、行政、监督“三权合一”的基本格局仍未得到有效改变。政府既当教练员，又当运动员，还要当裁判员，管理越位、错位和缺位现象仍然十分普遍。

改革的目的就是为了重新构建政府、学校、社会之间既相对分离又紧密联系的新型关系，确保主体各方安其位，司其职，显其能。

实现教育“管办评”协调的路径首先要明晰教育治理各主体的法定权责。尤其政府应明确自己该管什么，把该管的管好；哪些不该管，把不该管的放下。其次就是转变政府职能，推进“放管服”改革。政府在强化教育要素保障服务，加强事中事后监管的情况下，给学校更大的办学自主权，给社会更多融入教育治理的参与权和监督权。再其次是落实和扩大学校办学自主权。通过建设和完善现代学校制度，健全学校自主管理和自我约束机制来承接政府放权。最后就是构建多元评价体系，实现教育治理综合效能最大化。

教育管办评分离改革的“江津模式”

在辩证分析政府、学校和社会三者关系的基础上，江津区从管办评三个维度共15项改革行动进行了设计安排，简称为“三个五”工程。

以“五个规范”理顺教育管理体制 通过对部门依法治教职责、学校层级管理体制、政府相关职能部门管理方式、教育主管部门管理行为、教育行政执法机制等五个方面的规范，准确界定政府管理教育的权责边界，解决管理越位、缺位和错位问题。这是教育管办评分离改革的关键和基础。

五个规范中，重点是政府依法治教要到位。各职能部门及镇街在坚持“法无授权不可为”“法定职责必须为”的原则下，全面清理、公示涉及教育管理的权力清单和责任清单。难点是如何规范部门管理学校。教育主管部门要制定并公示业务指导清单，减轻基层学校压力；其他职能部门原则上除安全稳定、党风廉政建设外，决不能“有权任性”，法外设定管理教育的权力，确有必要检查的，需事先告知教育主管部门。亮点是设立了学区制和执法室。江津区整合调整原教育管理中心行政区域范围，以片区优质学校为龙头设立21个学区，龙头学校校长同时兼任学区办主任，赋予其学区教育督导、教学教研、教师交流、安全稳定等方面协调服务职能，推动学区内、学区间优质资源共建共享，激发办学活力。同时，设立区教育行政综合执法室，整合各种常规检查和临时性执法行动，优化基层学校办学环境。

以“五个健全”构建现代学校制度 通过健全学校内部治理结构、学校章程制度体系、学校绩效分配制度、学校教研组织体系、学校开放办学机制等，指导学校建立现代学校制度，调动校长办学、教师教学和学生学习的积极性。这是教育管办评分离改革的根本和核心。

五个健全中，重点是如何健全内部治理结构，主要是抓好校务委员会、教代会、学代会及家长委员会四项制度建设。难点是如何全面推进章程制度建设，让学校管理有章可循。亮点是建设并完善教研科研“区－学区－学校”三级教研体系，全面促进教育教学质量提升。

以“五个提高”建立评价多元体系 通过提高政府评价的实效性和规范性、行业评价的科学性和权威性、第三方评价的专业性和独立性、结果运用的激励性和导向性、人民群众的认可度和满意度“五个提高”，发挥其重要导向作用，实现教育评价的效能最大化。

“五个提高”中，重点是确保评价结果运用的公正性。对专业性强、关注度高的领域，要引入社会第三方评价，确保用专家引领专业，用规则促进公平。坚持学校考核多元评价，在学校自评基础上，继续发挥政府督导评估监测的主体作用，又要发挥民间专业评价机构及群众意见的辅助作用。难点是提高评价结果的实效性。一是建立健全政府和学校对评价意见的反映机制，发现问题要立即整改；二是探索建立评价结果综合运用机制，并与学校资源配置、干部考核和评优选先等挂钩。亮点是提升第三方评价组织的专业性。目前我区正着手培育具有专业性、独立性的第三方教育评价机构。

试点改革取得的主要成效

教育治理结构与体系进一步优化

基本形成开放包容、门类齐全的现代教育体系。大力支持和促进民办教育、职业教育、社区教育发展，推动市场配置教育资源。先后引进8所高等院校、4所优质民办中小学校，引导部门和社会力量举办幼儿园309所，基本形成门类齐全、优质协调，能满足群众教育需求的教育公共服务体系。

基本形成教育治理主体多元、合作共治的格局。政府、学校和社会组织间权力配置与运行制度逐步完善。出台教育决策、依法治校、督导评估等相关文件，基本建立政府教育决策民主、信息公开、合法履职，学校依法办学、自主管理、民主监督、开放治理，社会组织依法参与教育决策服务和监督评议的教育公共治理体系。

教育治理能力与水平进一步提高

政府依法监管教育的能力明显增强。落实国务院和市政府取消下放的行政审批事项，对简政放权后保留的5大项8小项教育行政审批事项实行全过程监管，督促学校完善组织监督、民主监督和社会监督等工作机制，加强对学校规范办学的督查处理。

政府整合部门管理教育的能力明显提高。出台部门联动、综合执法、活动报备等文件方案，整合区级涉“教”部门和镇街支持教育发展职责，归口清理部门对学校检查考核评比事项和专题教育进校园活动，由教育行政综合执法室牵头，组织相关部门参与对学校的联合执法。

政府教育改革设计能力明显提升。坚持以法制思维、开放意识和统筹方法推进教育改革，教师教育创新、集团化办学、产学研共建、现代学徒制等试点项目成效明显。我区“区域教育综合改革试点成果”荣获重庆市第二届教育综合改革试点成果第一名。

教育保障与服务水平进一步增强

政府教育经费保障能力得以强化。出台《关于进一步加大财政教育投入的意见》，明晰教育事权和支出责任，全面保障义务教育经费投入；基本健全非义务教育阶段政府投入为主、受教育者合理分担、其他多种渠道筹措的经费投入机制，大力推行园区、小区配套学校建设。2016年区财政性教育投入达26.9亿元，比2015年增长15.5%。政府教育规划引领服务实现优化。发布《教育事业发展“十三五”规划》及10个专项规划，制定基于人口导向，适应我区新型工业化、城镇化的2016－2030年中小学设施布局和学前教育发展中长期规划，健全各类规划实施保障机制。

政府教育师资保障水平显著提高。落实城乡统一的中小学编制标准和乡村教师支持计划，推行教职工编制“区管总量控制、学校动态调整”管理办法，制定义务教育学校干部教师交流轮岗工作的《实施细则》和《管理暂行规定》，基本实现义务教育学校干部教师交流全覆盖。特殊群体关爱保障机制基本完善。学生资助实现从幼儿园到大学全覆盖、精准化，2016年投入1.1亿元，惠及各级各类学生16.3万人次。实施教育精准扶志扶智，保障特殊群体平等接受教育权利，确保无一例学生因家庭经济困难而失学，确保贫困家庭子女通过就读就业脱贫。

政府购买教育服务机制初步形成。学前教育学位保障、职业培训、校园保安、第三方评价等政府购买服务全面实施，公共教育服务质量和效率明显提高。

教育社会影响力进一步扩大

教育发展水平显著提升。全区中小学校办学条件全面优化，教育管理水平显著提升，教育质量不断提高，成功创建国家义务教育发展基本均衡区及国家农村职成教示范区；在创重庆市学前教育改革发展示范区和社区教育示范区。

公众满意度进一步提高。义务教育城乡差异和校际差异大幅缩小，“入学难”“大班额”现象逐步解决；学前教育普惠性资源覆盖率达89%，“入园难”“入园贵”现象有效缓解；高中阶段教育基本实现普及。2016年国家对我区民调显示，群众对教育的满意度达93.98%。

改革受到广泛关注。教育部陈宝生部长，重庆市委、市政府、教育部政法司主要领导等先后听取了我区改革试点工作汇报；市委改革办、市政府办公厅等分别印发专报，推介江津改革经验，《人民日报》、教育部门户网等50余家主流媒体进行了宣传报道。

主要工作经验

以系统科学为着眼点，优化组织架构。

一是优化教育管理层级，实施学区管理体制改革，撤销原20个教育管理中心，设立21个学区办公室，弱化学区办公室行政职能，推动政府管理学校由三级管理向两级扁平化管理过渡。

二是优化政府管理模式，建立“教委为主，部门配合”的教育管理机制。区政府教育督导室与区教委合署办公，全面履行教育督政职能，规范区级相关部门管理教育行为。

三是优化学校治理结构，健全包括校务委员会、教代会、学代会和家长委员会等开放、民主、多元的内部治理结构，畅通社会组织参与学校治理渠道。

以合理分离为着眼点，明晰权责清单。

一是清理公布政府依法治教权责清单。目前已清理区教委行政权力清单7大类71项，镇街和区级部门支持教育发展的职责清单63项。

二是清理公布主管部门业务指导清单。将区招办、教科所、技装中心等教育事业单位过程管理事项58项纳入业务指导清单。业务指导事项原则上不纳入对学校及学校负责人的工作考核内容。

三是制定中小学校自主办学权利清单。发布《学校管理权限清单目录》，明确学校5大类44项自主办学基本权限，将“拒绝任何组织和个人对教育教学活动的干涉”列入学校教育教学管理权限清单。四是明确政府购买教育服务的条件清单。出台《健全政府购买教育服务机制方案》，原则确立社会组织与政府间相对分离、独立运作的市场协作关系。

以形成合力为着眼点，规范管理行为。

一是建立支持教育发展联动机制，建立镇街和部门支持教育发展信息沟通、规划统筹、联席会议、协调服务、跟踪问效5项工作制度。

二是建立完善教育督政工作机制，健全对镇街和区级有关部门履行教育职责的年度考核制度，严格控制并归口管理镇街和相关部门针对学校的检查考核评估项目。

三是建立教育行政综合执法、联合执法机制，在政府教育督导室挂牌设立教育行政综合执法室，会同财政、公安、工商、民政等部门，对不执行国家课程标准、侵犯学生权益以及违背师德规范、非法办学等行为开展综合执法和联合执法。

以激发活力为着眼点，健全现代学校制度。

一是试点实施校长“组阁制”改革，扩大免费师范生、研究生自主考核招聘试点学校范围；在城区新建学校探索校长提名班子成员的“组阁制”试点，扩大校长办学自主权。

二是分类指导学校完善以“四会”为基本架构的多元共治结构，在普通中小学和职业学校分别开展“四会”分类决策及“理事会”决策模式试点。

三是加快学校章程建设，印发《中小学章程建设方案》，按照“一校一章程”的总体思路，指导各公办学校依法、依程序制定各具特色的章程，促进学校依法自主管理。

四是建立绩效工资等考核分配激励机制，试点将教师奖励性绩效工资占绩效工资比重由30%提高到50%，扩大学校经费使用内部统筹权，激发教职工工作积极性。五是试点推进区域教育联盟集团化办学，组建以9所学校为龙头，45所区内公办学校及若干区内外民办学校共同参与的9大联盟集团。

以人民满意为着眼点，完善多元评导机制。

一是初步构建起以学校自评为前提，督导评估为主导，行业参评为辅助，第三方评价为补充的教育多元评价体系，将“社会满意”纳入对各类学校的评价细则，保障并扩大群众对教育的监督评价权。

二是健全教育督学和评估监测常态化工作机制。实施挂牌督学制度，遴选聘任68名专兼职督学，对招生、收费、择校，校园及周边安全等群众关注度高的事项实施经常性督导，提高群众的教育认可度和满意度。

（作者系重庆市江津区教育委员会主任）