自然灾害中基层领导干部应急领导能力研究

■朱大钦/文

自然灾害中基层领导干部应急领导能力研究

■朱大钦/文

一、引言

自然灾害事件的处理能力直接关系着社会的稳定与和谐，而作为承担自然灾害危机事件处理的首要决策者在灾害的应急处理中担任着重要的角色。近年来，各种自然灾害在我国境内频发。我国政府意识到自身提高应急管理能力的重要性，开始逐渐把公共管理的视角逐步转变到应对突发性公共事件上来。同时，随着我国经济社会的不断发展，社会转型的不断深入，人民群众在民主政治的不断发展中，民主意识不断增强，有了更好更强的参与民主政治和保护自身合法权益的愿望和能力。因此，在自然灾害发生后，人民群众不再是单纯的等待政府的救援，不再完全遵从政府对自身的安置，他们会为自身的利益而通过自认为可行的途径表达利益诉求，这也是在灾后，为什么上访成为敏感话题的原因。而一旦这种途径无法得到满足，群体性事件有了爆发的可能。通过多件政府应急管理案例可以看出，政府在事件过程中的表现不尽人意，还有较大的提升空间。尤其基层干部对于在应急过程中处于核心地位的领导力方面还不够成熟，不能满足救灾以及灾后重建对应急领导力的需求。

我国地域广阔、自然条件，地域形态相差很大。在自然灾害频发的西部地区，经济文化比较落后，在应对自然灾害的过程中反应迟缓，自救和互救的能力都比较弱，基层政府干部如何通过发挥自身的领导力，提高在自然灾害中的应对水平，减少自然灾害给人民生产生活带来的损失，必须提上研究和工作的日程。从长远来看，面对自然灾害，基层政府必须担负更直接更重要的应急任务，因为它直接面对受灾群众，与人民群众的联系最为密切，同时，基层政府自身存在一定局限性，所以只有基层干部提高应对自然灾害的领导力，才能使人民群众的权益得到保障、才能使社会的稳定得到维护、才能使经济社会的持续发展得以实现。

二、当前我国基层干部应急领导力现状

基层干部应急领导力包括有前瞻力、决断力、动员力、控制力、组织协调力和影响力。然而由于一些主客观原因，面对自然灾害，我国基层干部的应急领导力是远远不够的。通过对基层政府一些应急预案和应急情况的分析，在应对一般灾难如森林火灾、水旱灾害、滑坡、泥石流等灾害时，往往存在决断力、组织协调力等能力方面的不足。

（一）缺乏决断力

根据“领导力五力模型”的研究，领导者积极的应对态度是形成良好领导力的前提。然而，在自然灾害发生时，基层干部第一时间做出的反应不是如何安置灾民、如何控制灾情、如何降低损失，而是直接向上级汇报情况。基层干部依然存在着“等”“靠”“要”的思想，向等上级的指示、靠上级的指挥、要上级的支援。这种对上级的高度依赖性导致基层干部无法做出正确的决断，同时由于决策资源的欠缺，对决策的风险无法进行很好的评估，因此贻误了救灾中决策的最佳时机，使灾情扩大，使人民群众的利益和安全受到更大的威胁。

例如在汶川地震发生后，基层干部反映比较迅速，第一时间安抚群众，以身作则，投入到救灾中，这是基层干部以人为本、尽职尽责的表现。然而到了后期，余震不断，基层政府干部对于要不要官方发布信息，告知群众余震信息的问题犹豫不决，害怕由于公布消息引起群众慌乱而不敢如实告诉灾区群众。而由于基层干部灾情发布的不及时，引起的是余震造成更大的损失。

（二）缺乏组织协调力

在自然灾害发生的过程中，如何通过组织和调配资源，保障人民群众正常的生产生活秩序是很重要的。而当前我国基层干部在资源的筹集和组织上的能力还严重不足。其主要表现是：第一，灾害发生后，基层干部的第一反应不是如何更好更快地集聚本区域已有资源，或者通过本人的能力获得社会资源，而是向上级报告，直接等待上级物资的支援；第二，将人力资源和物资资源的组织范围停留在本区域，或者临近的同级政府，而不是面向社会资源。比如在汶川地震后，甚至出现了无组织接收外来救灾物资的情况；第三，在资源的分配上厚此薄彼，资源的协调上没有足够的动员力协调好各方关系，导致矛盾重重，最终增强人民群众对政府的不信任感，以致扰乱社会的秩序，影响社会的稳定；

例如在汶川地震后，各种日用品商家开始抓住机会猛涨物价，一包平时只要两块钱的方便面能够卖到好几十块。还有就是对于外界援助的物资，由于基层干部拥有分配这些资源的能力，面对庞大的物资，基层干部不能分配均匀，甚至不知道该怎么分配，足以可以看出其组织调配资源的欠缺。

（三）缺乏影响力

影响力的欠缺既表现在救灾过程中，也表现在灾后重建过程中。影响力分为权力性影响力和非权力性影响力。通常情况下，在救灾过程中主要起作用的是权力性影响力，因为在发生灾难这种特殊的环境下，需要有高度的集权和统一换取救灾的效率，以减少灾难带来的损失，然而同时也因为环境的特殊性和紧急性决定了受灾群众心理的脆弱性，所以正常时候能发挥作用的权威、制度都会显得苍白无力。这就导致了在救灾过程中基层干部影响力的欠缺。另一方面，在灾后重建过程中，受灾群众需要有强烈的重建家园的信心和勇气，需要一位令人信服的领导者使人们心甘情愿的为灾后重建贡献自己的力量，并且在这位领导的个人素质中看到信心，产生信任，重建灾区的社会秩序和文化秩序。然而在现实中，就基层干部来说，他们并不重视对灾民进行心理辅导。基层干部的非权力性影响力在灾后重建中的发挥是不足的。

三、造成我国基层干部应急领导力现状的原因

（一）我国基层干部被动的社会管理意识和能力结构与基层政府职能不匹配

过去很长时间内，基层政府的主要工作是“催粮收税”，但随着农业税的取消，其工作职能已经转变为服务社会、发展经济、稳定社会等方面，即由过去的管理转变为服务、由命令转变为示范、从过去主要抓财政收入转变为服务于社会各方面工作。然而，基层干部能力的转变无法跟上职能转变的速度。一些基层干部的思想观念仍然停留在过去“官本位”的阶段，对上级负责，对下级管理，服务意识和主动意识欠缺。另一方面，由于当前一些基层干部年龄偏大、文化程度偏低导致其学习能力和掌握现代科技较低，因此能力构成也无法与职能相匹配。在平静稳定时期，社会秩序井然，这种能力与职能的不匹配表现并不明显，然而在自然灾害特别是特大自然灾害来临时，社会失序，人心不稳，在没有得到上级明确命令和指示的情况下，基层干部只能凭自己的经验做出决策。长久以来形成的被动管理意识和能力结构的偏差，导致在应急救灾过程中瞻前顾后、顾此失彼。

（二）客观体制限制了基层干部领导力的发挥和提高

1.我国金字塔形的行政组织结构、程序和体系

我国是人民民主专政的社会主义国家，是单一制的国家，根据中央政府统一领导全国、地方各级政府分级管理的原则管理国家事务，因此，在中央政府之下，形成了金字塔型的地方政府结构，具有较为严密的政治组织和行政结构。这种金字塔形的行政结构、程序和体系要求在灾害发生后，基层必须第一时间向上汇报，等待上级的指示，而这需要很大的时间成本。另一方面，这种金字塔型的行政体制造就的是一种自上而下的管理模式，在自然灾害管理中也就形成了一种自上而下的救急模式。这导致基层干部在救灾过程中产生对上级的依赖，缺乏救灾的主动性和积极性，等待上级的指示、等待上级的物资支援。这在程序上是正确的，但是正如决策理论创始人西蒙所说：“危机事件的实质，是非程序化决策问题。”在自然灾害来临时，不可能走程序化道路。

2.我国的财税体制导致地方政府特别是基层政府事多钱少

毫无疑问，基层干部应急能力的提升在客观上需要强大的财力作为支撑，而这对于我国基层政府来说却是明显的短板。导致基层政府缺乏可支配资源的财税体制主要有两个方面：第一，央地分权的财税体制。第二，农业税的取消。按照我国现行的财税体制，分到县级及县级以下，实在不多。至于取消农业税，这是藏富于民、直接惠及农民的好政策，同时它也导致基层政府可支配资源的减少。基层政府要维系日常社会管理，在正常时期勉强可以支撑，但是在灾害发生等危机时期基层政府很难组织资源，这也客观上造成了基层干部组织资源能力的不足。

（三）我国当前的干部培训机制在应急管理方面非常欠缺

根据调查，当前我国基层干部应急能力的主要来源是工作经验、依靠科学和相关专家的建议、遵照制度这三种方式，专门的对基层干部的应急培训比较少。对自然灾害的处置过程是一项具有科学性、系统性的工程，而掌握灾害的发展规律是做好救灾工作的必然前提。除了在实践中学习，认真归纳总结大量的应急实践经验，研究和掌握灾害发生、发展以及应对处置的一般规律以外，还必须加大教育培训力度，拓宽基层领导干部应急处置工作视野，使之充分掌握应急的相关知识、救援的技能，提高处置自然灾害发生前的前瞻能力、判断决策能力、救灾的控制能力。另外必须开展应急预案演练，不能让应急预案只停留在文件层面，要开展预案培训和演练，使基层干部熟练掌握人员分派、救灾程序等相关事项。同时也能密切各部门之间的配合，熟悉自然灾害正确的应对方法，充分发挥预案的作用，提高相关部门共同处置自然灾害的实战能力。

四、基层干部应急领导能力建设的对策研究

（一）转变应急观念，变被动为主动，在实践中不断提升应急领导力

基层干部要转变观念和意识，对于自然灾害的发生，其态度不应该是逃避，不应该是选择在无法逃避时才被动接受，而应该主动出击。事实证明，主动快捷的反应尽管不能避免事件的发生，但这不仅是有效控制灾害的首要条件，更是基层干部累计经验、在实践中提升应急领导力的有效途径。在汶川地震后，相关学者对都江堰市基层领导进行调查，发现97%的基层干部在地震发生后稳定心神，主动履职，主动快速的反应，在受灾区域形成了一个有主心骨、有凝聚力的强大磁场，给受灾群众吃下了定心丸。另一方面，灾情发生后，与人民群众最近的是基层政府干部，最了解灾区自然状况的是基层干部，最了解灾区群众需求的是基层干部，最直接和灾民对话的也是基层干部。所以基层干部在灾情发生后，第一时间到达现场，主动了解灾情发展、灾民所需。直面矛盾，靠前指挥，与灾民面对面交流，不仅可以顺利做好各方面的解释和安抚工作，消除灾民的恐惧心理，稳定情绪，以更快的速度进行灾民的安置、灾情的控制，灾区的建设，更为基层干部自身获取灾害处置知识、累积经验、升应急领导力创造了条件。

（二）完善领导干部考核指标，加大应急事件处置不当在领导问责制中的权重

当前，我国基层领导干部基本考核指标的主要内容有经济运行情况、社会发展、可持续发展、民主和党建；另一个作为基本考核指标补充内容存在的差异性指标的内容包括领导干部的理论修养、思想道德、工作效率等。而社会稳定和社会维稳仅仅是社会发展指标中社会稳定的一个部分。这在客观上显然制约了基层干部在应急中的积极性。完善领导干部考核指标，适当增加应急管理、社会维稳方面的指标，在制度上给予基层干部应急特别是灾后重建的积极性。另一方面，对于应急事件处置不当的基层领导干部实行问责，通过干部考核和领导问责制度，奖惩并重，使基层干部主观上有意愿，客观上有制约，在实践中不断提高自身应急领导力，做好自然灾害应急处置。

（三）通过基层干部应急救灾的培训提升应急领导力

首先要加强救灾的理论知识培训，通过增加理论知识来增强基层领导干部危机意识，建立自然灾害应急系统；其次，增加专业技能培训，基层领导干部在自然灾害来临之际更多的会参与一线救灾活动，为此需要具备一定的互救、自救、医疗卫生知识，为其领导灾害处理活动提供准备；最后要通过开展应急实践演练活动为基层领导干部积累实际操作经验。无论是基础培训还是实际演练学习，都需要政府部门通过建立培训体系来具体实现。

（作者单位：中共重庆市綦江区委组织部）