易地扶贫搬迁在修水的实践和思考

□ 曾 荣

易地扶贫搬迁在修水的实践和思考

□ 曾 荣

黄沙镇汤桥花园里中心村

修水县位于赣西北山区，素有“八山半水一分田，半分道路和庄园”之称。全县辖19镇17乡，4504平方公里，人口87万，是全省面积最大和九江市人口最多的县，也是国家扶贫开发工作重点县和省定特困片区县。

近年来，该县围绕“一个目标”（即精准脱贫），采取“两轮驱动”（即整体移民搬迁和易地扶贫搬迁），坚持“三个解决”(即山上的问题山下解决，山内的问题山外解决，面上的问题点上解决），做到“四个结合”(即与产业扶贫、基础扶贫、科教扶贫、保障扶贫相结合)，易地搬迁扶贫工作取得了显著的阶段性成效，先后被国务院扶贫办、省委省政府列为全国搬迁扶贫工作示范县和全省城乡一体化工作试点县。截至2016年底，先后完成对5个乡镇的14个行政村、2个乡镇的5个片区村和其它18个乡镇的256个自然村的整体搬迁，先后安置人口20030人。

一、修水易地扶贫搬迁取得的主要成效

易地扶贫搬迁工作实施后，既给深山居民的生活带来了深刻变化，也为修水的城市发展产生了积极的推动作用，城乡发展开始迈入良性互动阶段。

1.实现了节约资源和改变移民户居住环境的良性互动。偏远山区生产生活条件差，公共服务水平低，改善投入成本高，深山居住群众生存状况表现为“一少一差一分散，生产生活有六难”，即耕地少、设施差、居住分散；行路难、就学难、就医难、耕作难、增收难、娶妻难。近年来，修水县扎实开展易地搬迁工作，先后建设了良瑞佳园、紫竹小区、金竹小区、津怡小区等多个高档安置小区,全力打造了马坳黄溪、何市火石、黄沙花园里、征村石窝里等一大批中心村安置点，将深山群众整体外迁。不仅节约了资金，还从根本上改变了山区群众的生产生活环境，彻底解决了行路、上学、就医等多种困难。

搬迁户采茶忙

蚕桑产业

搬迁户的蔬菜大棚

菊花大丰收

2.实现了提高城镇化率和推动工业发展的良性互动。通过易地扶贫搬迁，先后在县城集中安置18202人，为全县城镇化率贡献了2个百分点。同时，由于迁入地交通更加便捷、信息更加灵通，移民户和外界交往更加频繁，思想观念也随着发生了根本性转变，他们开始按照市场经济思维安排生产活动。该县因势利导，通过举办家政服务、电动缝纫、建筑建材等就业培训班和整体移民搬迁就业专场招聘会，为县工业园提供了3000多名产业工人，有力促进了农民转变成为市民，加快了城市工业化进程。

3.实现了发展现代农业和保护生态环境的良性互动。通过整体移民搬迁，极大减轻了对搬出地山林、土地资源的人为破坏，为生态修复提供了条件。据测算，如果搬迁1万人，每年可节省柴草1900万公斤，相当于7.5万亩林场免遭砍伐。近年来，修水县搬迁的2万多名深山群众在安置地全部使用沼气和液化气作为生活燃料，对改善生态环境发挥了重要作用。同时，修水县充分整合资金，全力改善迁入地的基础设施，帮助发展现代农业，积极为移民户增收创造条件。例如，修水县马坳镇黄溪村成为承接移民搬迁的中心村后，交通、水利等基础设施得到了极大改善，现代农业得到了极大发展，村民以土地入股流转出土地1400多亩，先后引进8家种养和加工企业，300多户村民不仅增加务工收入、租金收入，年底还分得150万元股份红利。

二、修水易地扶贫搬迁工作的主要做法

回顾几年的工作实践，修水县主要是做到了“五坚持五强化”。

1.坚持政府主导，强化组织协调，着力营造易地扶贫搬迁的工作氛围。一是在组织上强力推动。成立了县委书记任组长的工作领导小组，设立了城乡一体化办公室，属全额拔款事业单位，作为政府的组成部门，专门负责易地扶贫搬迁工作。二是工作上明确责任。建立了“县指导、部门帮、乡(镇)实施”的工作机制，县发改委负责项目计划申报、城乡一体化办负责具体项目管理、财政局负责资金监管、有关乡镇负责项目的组织实施，形成了合作共事的新氛围。三是在管理上强化督查。成立脱贫攻坚工作督查推进考核办公室，对易地扶贫搬迁项目实施作为重点督查项目，并纳入对有关乡镇和县直部门年度目标考评。四是在资源上整合使用。按照“多个渠道引水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的原则，全面整合涉农项目资金，帮助安置地改善生产生活条件。

2.坚持群众自愿，强化因人制宜，着力构建灵活多样的安置模式。

根据搬迁群众的意愿，积极探索县城、集镇、中心村等多种安置方式，有效破解了“人往哪里去”的难题。一是县城安置。按照统规统建的方式，先后新建良瑞佳园、紫竹小区、金竹小区等三个移民搬迁安置小区，建设面积达70万平方米，引导经济条件较好、有生活来源的农户进城安置。二是集镇安置。对要求留在乡镇生产生活的搬迁农户，在集镇建点进行安置，争取为每户提供一个店面或储藏间。三是中心村安置。对没有离乡意愿的农户，打破村界，在基础条件相对较好的中心村建点进行安置。四是行政村内集中安置。将偏远山区贫困户，就近搬迁到本村交通方便、基础条件相对较好的地方，集中建点进行安置。五是兜底安置。将五保户对象全部安置在当地敬老院集中供养，对暂不符合五保条件，无依无靠，无劳动能力的特困户，由村委会统一建设易地扶贫保障房进行统一安置。

良瑞佳园

3.坚持因地制宜，强化政策引导，着力调动迁出和安置地的积极性。一方面针对纳入重点搬迁的迁出地，实行“五不安排”。即：不再安排水、电、路、学校、卫生等基础设施建设项目；不再安排竹木砍伐指标；不再安排农村危房改造指标；不再安排非农建设用地指标；不再新迁入人口。另一方面针对易地扶贫搬迁的迁入地，实行六优先。即：优先为安置地制定发展建设规划；优先支持安置村的水、电、路、农田水利、学校、卫生所等基础设施及公益事业的建设；优先安排新农村建设项目；优先安排农业综合开发项目；优先安排产业开发项目；优先扶持兴办农副产品加工企业。

4.坚持给足政策，强化规范管理，着力确保易地扶贫搬迁稳妥实施。一方面让搬迁对象该享受的政策给足给到位，激发搬迁户的搬迁意愿。一是在建房补助上实行“两享受”，即享受上级补助和县级补助。上级补助标准为建档立卡户每人2万元；同步搬迁户每人0.8万元。县级补助为每户1.2万元。二是在就业保障上实行“一扶三免一确保”，即优先扶助每户3万元至5万元小额贴息贷款；子女免费就读修水职高；免费创业就业培训；免费职业介绍；确保有就业需求的家庭至少有一人实现就业。三是在社会保障上实行“二转一选择”，即新农保和城镇居民社会保险互转、农村和城镇低保互转、农村合作医疗和城镇居民医疗保险自由选择。四是在户籍保障上实行“两可以一不变”，即移民可以直接办理城镇居民户口，也可以保留农村户籍办理城镇居住证，享受城镇居民同等待遇；各种强农惠农和农村计划生育政策不变。另一方面严格守住政策红线，切实加强易地扶贫搬迁规范管理，确保工作健康快速推进。一是安置区实行项目化管理。实行统规统建的实行“四制”管理；统规自建的由理事会监管。资金专款专用，并落实第一书记的监督责任。二是迁出地实行“一个必须、两个不安排”。即原有旧房必须拆除，原则上不再安排基础设施建设项目和农村危房改造指标。三是严控面积。通过严把图纸设计关、规划放线关、干部包户关，严格执行建档立卡户建房“人均不超过25平方米”的要求。

5.坚持精准对接，强化贫困帮扶，着力加快搬迁贫困户脱贫步伐。

贫困户观看搬迁扶贫展板

全力坚守稳定增收脱贫的“主线”，努力解决搬迁贫困户如何脱贫的问题。重点做好“四个一批”：一是务工就业转移一批。开展技能培训，帮助632名建档立卡搬迁户到园区、集镇和外出务工。建立扶贫车间，安排63名建档立卡搬迁户到乡村保洁、山林防护等公益性岗位就业。二是特色产业发展一批。动员有劳动能力的建档立卡搬迁户参与农业产业开发，提高家庭收入。如黄沙镇汤桥村安置点22户建档立卡搬迁户全部参与合作社经营，预计2017年每户可增收2—3万元。三是兜底政策保障一批。为980名搬迁贫困人口发放低保金221万元；为307名搬迁贫困户子女发放各类补助32.6万元；健康扶贫“五道保障线”先后为213名搬迁贫困人口报销医疗费用109.8万元。四是原有利益不变稳定一批。原有惠农政策不变，宅基地复垦土地使用经营权归农户，确保贫困户有稳定收益，促进贫困户稳定脱贫不返贫。

三、易地扶贫搬迁工作的现实思考

1.如何利用政策办好民生实事。随着易地扶贫搬迁工作的深入推进，迁出地的山林管护成为移民较为担心的问题，并且通过对搬迁对象的再识别、再精准，搬迁对象有所调整与变动。同时，依据《江西省“十三五”易地扶贫搬迁工作方案》，制定了一系列的易地搬迁惠民政策，如“搬迁对象符合政策条件的，可享受农村危房改造政策”等。建议省市有关部门将移民搬迁地纳入公益林范围，全面封山育林，并且允许各县根据实际情况，对相应的易地扶贫搬迁规模及规划作出调整与变动。同时，继续维持惠民政策的准入条件和扶持标准不变，保持政策的严肃性和连续性，促进易地扶贫搬迁工作平稳有序开展。

2.如何解决搬迁安置点建设用地。修水县地处山区，初步统计，完成十三五易地扶贫搬迁任务，还需要安置用地1685亩，其中需要土地调规1057亩（需要占用基本农田438亩）。而目前土地利用总体规划是10年前编制的，其建设用地布局不能满足现实的需要，安置点用地面临较大压力。同时，按照“占一补一，占水田补水田”的要求，土地开发难以完成占补平衡任务，用地指标无法落实。建议能否借鉴贵州的做法，特事特办，允许“先行使用、后完善报批，先行建设、后调整规划”。县级可采取“据实申报、坐标定位；县级承诺、行业监督；上级督查、责任倒查”的办法确保调整后的土地全部用于易地扶贫搬迁。

3.如何解决土地增减挂与山区地形间的矛盾。当前土地增减挂政策与易地扶贫搬迁工作要求不协调，主要表现在：一是增减挂指标滞后。易地扶贫搬迁是先建房安置、后拆旧复垦。现有的土地增减挂政策是要等到拆旧项目验收后，即移民搬迁2—3年后才下达指标。这样当年的移民搬迁很难利用这项政策。二是图斑面积太大。目前国土部门规定增减挂项目区每个图斑面积在1500平方米以上。而山区群众居住分散，每户的房屋面积在200平方米以下，很难享受这一政策。三是土地复垦政策过严。增减挂政策要求是占一补一、占优补优。而目前山区的土地现状多为贫瘠的挂壁土、望天丘，拆旧区复垦的土地利用率不高。如修水县2013年整体移民搬迁的9个试点村增减挂项目因没有达到标准至今还没有验收。建议省市有关部门允许增减挂项目区的图斑面积按实际面积计算；允许复垦宜林则林、宜农则农，因地制宜；允许60%的增减挂钩指标提前使用，其余40%待拆旧复垦验收后再给予，或边建边用。

曾荣，修水县政府经研室。

■责任编辑：徐云