德国城市交通体系的可持续发展构建与启示

□何玉宏，刘晓洪，张 丽

（1.南京交通学院，江苏 南京 211188；2.大众汽车集团（中国）研发中心，北京 100000）

德国城市交通体系的可持续发展构建与启示

□何玉宏1，刘晓洪2，张 丽1

（1.南京交通学院，江苏 南京 211188；2.大众汽车集团（中国）研发中心，北京 100000）

构建可持续发展的城市交通体系已经成为中国城镇化的核心议题。通过中德两国城市交通体系的可持续性对比研究，提出在中国未来可实施的交通政策建议：一是采用合适的价格体系，鼓励购买使用污染小的汽车，在非高峰时间出行和更多地使用公共交通；二是把公共交通、自行车、步行等低碳出行方式一体化整合，作为家用汽车出行模式的必要补充，并使任何类型的汽车限制措施在公共层面和政治上可行可接受；三是为公众提供开放的信息和教育；四是政策制定着眼于长远并分阶段实施推行。

城市交通体系；可持续发展；公共政策；德国

在气候变化成为一个热点话题以前，西欧和北美的一些国家已经认识到有必要减轻其交通系统的负面影响［1］。这个问题已经成为许多国家的核心政策之一，也对温室气体在气候变化问题的角色有了广泛共识。目前大多数国家远未实现交通可持续发展的目标，而中国通常被认为是一个有待改进的例子。

增加交通体系的可持续性，需要政府出台一系列能够改变公众出行行为的政策。这或许相比依靠技术的改进更难以实现，然而公众出行行为的改变有收获更大和更持久的可持续性发展的潜力。德国在这些方面有不少可以借鉴的经验；中德两国都面临汽车保有量不断增加所带来的一些问题，而在建造一个更为平衡和可持续性的交通体系方面德国远远走在中国的前面。本文研究了德国普遍适用的交通政策，中国可以借鉴这些政策来发展一个更可持续的交通体系。

1 中德两国交通可持续性的比较

可持续发展作为当代全新的发展观，源于20世纪下半叶人类对环境与发展问题的反思和创新。不过，关于可持续发展的确切定义并没有完全达成一致。多数人从布伦特兰报告中引用的定义是 “一种既满足当代人需要又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”［2］。就本研究而言，可持续发展是指通过推广能耗少污染少的交通方式鼓励短距离出行。可持续的交通体系应能促进贸易，降低能源消耗和碳排放，提高安全性，为所有社会群体提供平等的出行方式，并提高生活质量［3］。

表1：行人出行与可持续性

1）Association of German Transit Agencies （VDV）,“VDV Statistics 2002”（2002）

2）German FederalEnvironmentalProtection Agency(UBA)，Comparison ofEmissionsofDifferentModesof Transport（German Federal Environmental Protection Agency,2005）

3）中国统计年鉴2008

尽管中德两个国家显示许多相似之处，但从一系列的环境、社会和经济指标（见表1）来看，德国的交通系统比中国更具可持续性。差异是由于两个国家居民的不同出行行为，更重要的是不同的政策所造成。从环保的角度来看，德国与交通运输相关的能源消耗和人均二氧化碳排放量仅有中国的大约三分之一。除了中国比德国的汽车保有量多的原因之外，中国的轿车和轻型卡车的能源效率也要比德国低50%。即使在公共交通领域，主要由于更现代的公共汽车和轻轨，德国的公共汽车的节油率是中国的四倍［4］。

德国的交通网络也更安全。在德国行车安全性更高是由于德国有更方便和广泛的为骑车和步行所专门建设的基础设施（专用道），更好的驾驶培训，以及非机动车所享有的交通优先权（见表2）。

表2：促进单车和行人安全的各项政策措施

这些指标显示，德国交通运输系统比中国的更可持续。德国人用更省油的汽车、公交车和轻轨，消耗更少的燃料，花更少的钱在交通出行上，因此碳排放就比较低。

2 出行行为的关键区别和决定要素

居民个人在使用何种日常交通方式的决策上，某种程度受到政府基于公共决策所制定的激励措施、规划方向以及投资的影响。总体来讲，各国政府通过交通、土地利用、住房、城市发展、税收政策等来影响个人出行行为。影响个人出行行为的其他重要因素包括人口和社会经济特征、发展模式、文化取向等［5］。

表3：中德两国居民在出行行为上的主要区别（2008－2009）

表3显示了一些用于描述中德两个国家的出行模式的指标。相比中国人，德国人每天花在交通出行上的时间更多、距离也更长，比中国人平均每天多出11.8公里。不过，中国人使用轿车的出行的比率约两倍于德国人（综合远近距离出行）。

美国的一个研究机构使用多变量分析模型解释了一系列德国和中国出行行为的影响因素［7］。出行模式反映在多个变量里，比如每个居民的日常出行距离、每个居民日均驾车行驶距离和个人选择交通出行的方式。以及空间发展变量（人口密度，土地的混合利用）和交通运输政策作为个体特征的有效补充。而交通政策不能直接被测量，而是通过政策的结果变量来获取：（1）汽车每公里的运营成本，作为汽油税的代表。这个变量是基于当地汽油价格和家庭车辆的燃料效率。（2）公共交通与居民住宅的距离，作为交通中转效率的一部分。（3）家庭汽车与其他运输方式的对比的相对行驶速度，作为道路供给、时间成本、以及对比家庭汽车公共交通吸引力的代表。

模型结果表明，交通运输政策和空间发展变量各自在对出行行为的影响上贡献了25%，其余取决于个体特征。当交通政策发生变化，更富裕的家庭用车都会减少其使用频率和行驶距离，汽车运行成本每增加10%，行驶距离便会下降2%。此外，中国车主在汽车使用成本上比德国人更为敏感。如果人们开车出行比乘坐公共交通工具速度更快，他们会选择开车。在两个国家，每小时车速增加2公里，会让开车出行的可能性增加约7%；在开车需要很长的时间时（堵车、限速规定等），公共交通就会成为有吸引力的出行需要。在个体特性主导的因素里，由政府提供的各类激励措施对人们的出行模式有比较大的影响。

3 推动德国交通可持续发展的公共政策

德国四个类别的政府公共政策对推动建设可持续交通体系具有重要作用。首先，通过汽车使用价格、使用限制和强制技术改进来减少汽车使用上的有害影响。其次，在国家以及城市群层面，把公共交通一体化整合，打造完善可靠的出行体系，作为轿车出行模式的必要补充。其三，各级政府需要使步行和自行车出行成为安全便捷的出行方式。第四，所有的这些政策必须充分协调并确保其相辅相成的影响。

3.1 减少汽车广泛应用所产生的负面影响

汽车的广泛应用虽然使人们的出行变得更为便利，但也产生了一系列的负面影响，如交通拥堵、空气污染和愈加严峻的交通安全问题。不过，有针对性地定价和调控政策可以有助于对汽车的需求进行管理，并减少污染、交通拥堵和事故。

汽车的使用成本：中国人拥有一辆汽车的总成本要比德国人大约高出50%，根源在于过高的汽车售价和更高的税费。汽油税也是汽车使用成本上的一个重要组成。基于德国联邦政府在1999年到2003年的一项政策，汽油税作为常规税收并且逐年增加。该税设计之初作为环境税，用来遏制高油耗汽车的使用，促使人们购买更省油的汽车［8］。研究发现，这项政策实施5年使私人汽车的能源消耗减少了11%，同时减少了9%的碳排放量，而公共交通载客量却有12%的增长［9］。

汽车技术政策：德国是全球汽车技术领先者。在德国较高的燃油税反而鼓励了更多的节能汽车上路。2005年德国汽车的平均燃油效率比中国要高50%［10］。德国主要依靠税收优惠，以鼓励购买和使用燃料效率高污染少的汽车。较高汽油税是大量节能技术的原始驱动力，就像欧洲其他国家一样。此外，德国社会学家还提出了“没有汽车的生活”城市展望，在批判汽车城市所引起的交通压力的基础上，提出了交通方式选择的新趋势，从选择驾驶汽车到抛弃汽车［11］。

3.2 公共交通体系的改善和整合

在德国，各种公共交通方式在大城市、地区以及国家层面的一体化有机整合，使得公共交通成为非常方便和有吸引力的出行方式。这种有机整合可以为公众提供包括火车客运和中转服务、日程安排，以及在大城市内自由搭乘各类公共交通工具的一体化服务［12］。从20世纪60年代由汉堡开始，德国的城市和联邦州都建立了自己的区域交通组织，充分协调公共交通运营、票务，以及区域内外的票价结构［13］。公共汽车、轨道交通和铁路等各个方面几乎实现了无缝连接，无论是在时间和步行距离上都是如此［14］。德国的交通系统甚至也把步行和自行车设施整合进他们的服务体系，在铁路站、地铁站和巴士站都提供了大量的自行车停车设施。

这一整体化的公共交通体系的优点在于为客户提供了非常方便快捷的出行服务，例如，居住在汉堡的威廉在家里的电脑或手机APP上就可以预订某日从家附近的公交或地铁站到600公里之外的位于慕尼黑的亲戚家附近公交或地铁站的票，用信用卡付费后就能收到寄到家里的票，并附有详细的交通路线、中转和时间说明。这样，威廉就可以用一张票实现从自己家到亲戚家的旅行，而且旅行途中如果由于列车晚点造成延误，他可以免费搭乘下一班列车、地铁或巴士。如果不幸火车晚点超过一个小时，威廉还可以在到达目的地的火车站时到服务中心获取约20欧元的赔偿；晚点时间越久，赔偿也越多。

相比德国，中国的交通体系则零碎化得多。尽管大城市都有交通主管部门，但程度要低得多的区域间协调和服务，费率独立而少有共享。公交汽车与轨道交通的衔接也缺少系统性。而公共交通票价结构在德国的整合要好得多。乘客可使用一张票来完成在整个大都市或联邦州内部的整个行程，不管有多少次中转或采用不同的交通工具。德国交通系统还提供不同折扣率的周票、月票、年票和学期票，使它成为经济方便的出行选择［15］。相比行程单基本票价，月票提供约60%的折扣，而学生更可享受75%的折扣［16］。通过这种方式，公共交通成为了家用汽车在工作通勤上的最佳替代品。在政府对公共交通的补贴方面，德国政府实际上补贴公共交通的程度远比中国少。德国公共交通的运营成本中只有26%来自政府补贴；相比之下，在中国2006年各地方政府补贴了公共交通系统运营成本的大约65%［17］。总之，公共交通在德国更成功并不是因为得到了政府更多的补贴，而是通过更好的票价和服务制度、一体化的公共交通综合系统来实现的。

3.3 推动建设安全便捷的步行与自行车使用环境

德国城市不仅提供各种交通方式之间大量便捷的中转连接，而且与中国相比，也为行人和骑自行车的人提供了安全便捷的使用环境。2000年，德国的行人和骑自行车人死亡率和受伤率只有中国的三分之一［18］。德国行人和骑自行车者的安全性自1970年以来提高了很多，而在中国却只有有限的提高。例如，德国在过去30年里骑自行车死亡人数几乎下降了80%，与此相比，中国骑自行车死亡人数在过去10年里也减少了30%［19］。中德两国的这些在行人和汽车安全方面的改善都非常难能可贵，因为两国在各自的那段时间里都经历了单车潮和汽车销量的突飞猛进。具有高安全水平的行人和骑自行车者使用环境，与德国这样一个完整的一体化交通系统从20世纪70年代开始建立起来［20］。这使骑自行车者和行人能够在几乎所有独立小道、道路以及安静的住宅区自由安全地通行［21］。除此之外，几乎所有的德国城市都在其中心城区划有无车区，主要供行人和自行车使用［22］。这些区域同时包括步行街的连接网络。而在中国的大部分城市，除了作为旅游购物用途的步行街，无车街道是非常罕见的。

3.4 确保政策的协调互补以保证相辅相成的良性互动和影响

只有相关各类交通政策以协调互补的方式实施，建设可持续的交通运输体系的目标才能实现。家用汽车的使用、成本更高的政策肯定会有很大的困难，也会有不公平性，除非有可行的和非常方便的公共交通体系的存在。因此，在出台家用汽车的限制性政策的同时必须提供优质的公共交通服务，以及安全便捷的步行和自行车设施。德国的经验指明了旨在改变出行行为的政策如何实施的可能路径。德国城市在20世纪70年代开始有步骤地实行对小汽车的使用和停放的限制。每一个限制措施的出台，都伴随着行人和自行车设施与公共交通的使用条件的进一步改进和更好的相互融合。这些改进，都由不同的交通机构和协会（联邦州和城市的交通主管部门，自行车协会等）经过数十年的共同宣传推动一步步地建立起来。

这种政策的协调不仅是不同交通方式之间的协调互补，也是交通运输与城市规划、土地政策、基础设施建设之间的协调。在德国的大部分城市里，城市发展、交通和土地利用总体规划是在同一个政府机构的主管下进行的。同样的协调在政府的州和联邦层面也是一致的。例如，德国国家层面关于交通运输、城市发展以及土地利用的总体规划的责任由一个联邦部委来承担——德国联邦交通、建筑和城市发展部（German Federal Ministry of Transport,Building and Urban Development）。而在中国，这些责任分别由交通运输部以及住房和城乡建设部两个部委来承担，与此相应的两个部委间各个政策协调互补的难度就加大很多。

表4：政策的协调互补以保证相辅相成的良性互动和影响的方法

4 中国可借鉴的德国经验

中国交通政策在很大程度上依赖于技术解决方案来改善环境的可持续性。其实通过制定各种标准和税收政策来提供诱因，让公众倾向于选择更节能更少污染更安全的汽车也是很好的途径。在通过改变公众的出行行为来改善交通的可持续性上，德国的经验为中国提供了四个方面的借鉴。虽然困难重重，中国很需要制定公平合理的价格体系来反映公众驾驶行为的全部真实费用价格，比如污染、拥堵等税费。而在出台这些价格措施的同时，应为公众提供综合性的便捷而又有吸引力的交通体系作为替代，包括公交汽车、地铁、自行车等。所有的这些调整都需要进行广泛宣传教育，并应该有一个持续的活动来教育人们，以使有关新政策及时产生效益。重要的是，相关的政策应在长远的目标指引下以阶段化的方式来实施。这些政策是互相关联的，它们的成功随着时间的推移逐步地显示出效果。

4.1 采用正确的车辆使用定价体系

在中国实现可持续交通的最大障碍，可能是如何去分析和制定合情合理的定价政策体系，要求驾车者支付开车所造成的真正的社会、经济和环境成本。比如，根据汽车的燃油消耗量定义一系列级别的拥挤税、燃油税和车辆使用税，以促进公众购买使用具有更高的燃油效率和更环保的车都是这种定价政策的例子。通过驾驶者对汽车的使用所产生的负面后果来收取一部分费用会造成一系列直接和间接影响。更高的用车成本，比如近两年被抱怨良多的高油价，一方面让人们有意减少私家车的使用；另一方面又促使消费者倾向于购买油耗低污染少的汽车。对汽车使用上的正确定价是鼓励人们更多地使用公共交通工具的必不可少的措施。显然，这些类型的定价策略产生的收益有助于改善现有交通基础设施建设。在德国，汽车使用费和税收不仅作为政府在公路建设维护方面的投资，还用在其他政府支出方面。

4.2 为公众提供综合性、便捷而有吸引力的交通体系

为公众提供安全、方便、便宜的公共交通工具作为使用私家车的替代选择，是保障任何类型的汽车限制措施在公共方面和政治上可行可接受的前提条件。例如，德国汉诺威市于2004年实施了综合交通出行计划，加入该计划的用户可以自由享用在汉诺威大区内包括公车、轻轨、的士、汽车共享以及汽车租赁等所有公交服务。此外，该计划的用户在德国进行长途铁路旅行时可享受25%的折扣和其他附加服务，如自行车的维护、行李运送和旅游信息［23］。便宜的、区域一体化和广泛的公共交通体系为公众提供了一个真正的替代选择。单靠低价的公共运输服务并不足以吸引乘客，更为关键的是为乘客提供更方便快捷的、可以在不同的交通工具间自由换乘的一体化公共交通服务。

4.3 开放的信息和教育

开放的公共信息和教育是任何可持续交通政策的关键组成部分。提高公众在可持续交通方面的意识包括：确定服务对象、发展战略渠道以及建立高效的工作组［24］。旨在改变公众出行行为的政策，必然引进各种成本措施，无论是在财务方面或限制条款方面。任何政策的实施给公众带来的成本往往是直接而可见的，由此带来的收益或利益却一般在中期或长期条件下才能显现。因此，政策制定者需要积极举办各种强调政策好处和最终成果的有效宣传活动。有些政策可能会带来更大的利益和长期社会目标，但最成功的政策也需要提供某种个人的短期利益。例如，每个人都受益于政策实施一段时间后所带来的空气质量改善、更安全的出行和更好的生活质量。一个比较直接的正面效益就是不太拥堵的交通和更方便快捷的换乘服务。公共信息可能被解释为一种临时的公共宣传活动，而教育则是一个可用来影响行为改变的永久性的工具。在德国小学阶段，有各种实践性的教育让孩子在幼儿阶段就接触到交通规则；在考驾照的时候，司机也必须学会并遵守行人和骑自行车人的各种优先权利。

4.4 政策应在长远的目标指引下以阶段化的方式实施

改变出行行为不会在一夜之间奏效。德国的可持续交通和土地使用政策持续发展了几十年，期间花了相当长的时间来获取必要的公共和政治支持，并制定相应的措施。这类政策一般是在一个小范围的区域初步试点，试点成功后会在少数一些城市慢慢推行，直至越来越多的地区开始借鉴，并最终在全国范围推广。而一些无争议的项目则应首先实施。例如，德国在大部分市民认识到汽车使用环境方面的有害影响时，开始颁布实施在居民区街道和社区禁止车辆通行的政策，并取得了的积极成果。而这些通过政策得到改善的生活质量和交通安全作为政策实施的有效益处，有助于赢得公众对实施更广范围的交通宁静 （Traffic Calming）计划的支持。目前在德国的几乎所有城市和村庄都实施了居民区的交通宁静措施。一般来讲政策应该逐步颁布实行，特别是对那些有争议的国家政策采取分阶段的方式和制订长期的目标是尤为必要的。这些政策也应以组合的方式来实施，以实现其更大的协同效应。如前所述，汽车使用的定价政策的成功是依赖于为公众提供安全、方便且便宜的公共交通服务作为汽车使用的有效替代。联合实施这些政策，很可能会在一段时间后达到一个公共出行行为上的转折点；在这节点之后，更多的人们会选择骑车、步行或搭乘方便快捷的公共交通出行。

5 结语

中德两国不同的交通政策有助于解释为何公共交通在德国比中国有更好的可持续性。尽管德国的汽车拥有率更高，德国政府通过政策措施使汽车的使用更为昂贵，且还不比公共交通方便。这一政策加上其他广泛的公共交通政策，在德国广泛、方便、快捷、便宜的公共交通服务为人们提供了汽车出行的良好替代品，同时从政府的政策和执行层面将每一个独立的政策综合起来，并保证之间的协调互补，政策的制订和实施着眼于长远的目标并分阶段逐步实施。所有这些因素确保了德国现代交通运输体系的良好可持续性。和欧洲以及其他地区不同，中国的公共政策一直是“危机”驱动，交通运输和土地使用政策也不例外。面向可持续发展几乎是所有政策在解决所面临的各种危机所产生的目标选择。尽管大多数中国人可能还不会放弃手中的汽车，但可能会减少他们的出行次数。如果公共交通能够提供安全、便捷、实用的服务，少开车是完全可能做到的。即使不减少中国大城市中汽车的保有量，减少同时出行的汽车数量也将提高城市交通的可持续性。一个更可持续的交通系统，不仅意味着更多的选择公共交通服务和更低的家庭交通支出，更意味着在较长时期内提高人们的生活质量。

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10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.11.031

U12（516）

A

1004-0544（2017）11-0182-07

江苏省高校哲学社会科学重点项目（2017ZDIXM088）；江苏省“六大人才高峰”高层次人才培养项目（JNHB-020C）；南京交通学院重大科研项目（JR1601）。

何玉宏（1963－），男，江苏南京人，理学博士，南京交通学院教授；刘晓洪（1984－），河南登封人，大众汽车集团（中国）研发中心研究人员；张丽（1972－），女，甘肃兰州人，理学博士，南京交通学院副教授。

责任编辑 赵继棠